姜朝鳳宗族

農業發展權移轉恐讓農地淪為炒作工具？揭露農業發展權三大隱憂
2024/12/28 08:00
近期隨著《國土計畫法》即將上路，部分地方政府提出推動「農業發展權移轉制度」的建議，主張這能夠補償農民的權益損失。然而，不少專家學者卻提出警告，兩者本質完全不同，貿然推動反而可能為國土空間規劃體制帶來危機。（圖片提供／國土署）
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近期隨著《國土計畫法》即將上路，部分地方政府提出推動「農業發展權移轉制度」的建議，主張這能夠補償農民的權益損失。然而，不少專家學者卻提出警告，「農業權」是關於農民從事農業生產的基本權益，而「農業發展權」則是討論土地未來可能的開發權利，兩者本質完全不同，將兩者混為一談且在毫無理論基礎與研究分析下，若在臺灣草率推動，反而可能為台灣的農地和農民帶來一連串難以預料的後果，也將使國土空間規劃體制面臨無法恢復之崩壞。
一賣就無回頭路 農地將永遠喪失未來發展機會
首先針對雲林縣府日前提出的「發展權移轉制度(TDR)」，政治大學地政學系戴秀雄副教授表示，TDR 多為土地發展「受高度限制」所衍生的補償制度，但現在雲林呼籲的TDR，則是「因農地發展受限；要求鬆綁開發」，更像是在乎「農地不能隨便蓋房子」，本意相當可議。政治大學地政學系鄭安廷教授則認為，「以都市計畫地區現有古蹟、公保地及其他的容積移轉制度可知，送出基地完成權利轉移後，原有土地將完全失去發展權，變成公有土地、公共設施用地或是永久保存的文化資產。」因此若只執著於眼前的短期利益，而不是將未來的發展需求納入考量，而做出這樣「一次性」的決定，可能會讓土地使用完全失去之後的調整空間。
舉例來說，雲林的阿明有一塊祖傳農地。若按照「農業發展權移轉」制度，把土地的開發權利賣給建商，雖然可以拿到一筆補償金，但這塊地從此就永遠只能作為農地使用，即使30年後，這個地區發展成為重要的產業聚落，周邊土地都已經轉型為工業區或商業區，阿明的這塊地也無法變更使用，因為權利一賣出，就無回頭路，也等同喪失未來發展機會。鄭教授也進一步解釋，「如農地有所謂的發展權並且得以移轉送出，未來將不再有因應社會發展檢討變更使用可能，對土地所有權人限制較維持農地將更為嚴格。」但實際上，土地使用需要因應社會發展而靈活調整，一旦農地發展權被固定，未來即使面臨重大建設需求或產業發展機會，也將失去變更的彈性，對個人甚至是國家整體發展可說是百害無益。
難解的計算題 誰有權決定農地發展權的價值？
而在實務操作面上，最關鍵但也最棘手的問題是：如何計算農地發展權的價值？以台灣的區域發展差異來看，同樣面積的農地，在不同縣市間可能有數倍甚至數十倍的價差。究竟這塊農地的發展權值多少錢？若建商用這個權利在臺北蓋大樓，又該如何計算兩地的價值差異？鄭教授也指出：「農業發展地區如貿然引入發展權移轉制度，其農業區發展價值的計算、農地與可建築用地轉換價值，甚至跨縣市轉換都會引起重大爭議。」更重要的是，這種制度可能加劇區域發展不均衡，富裕的都市地區可能大量收購農業縣的發展權，導致城鄉差距進一步擴大。
防不勝防 投機客可能成為最大贏家
依照我國推動公共設施保留地容積移轉制度前例，因公共設施保留地可移出容積之供給量，遠高於建築開發商購入容積之需求量，已發生送出基地間彼此削價競爭及土地掮客藉意壓低價格（公告現值1至3成左右)收購之情形。監察院曾對公共設施保留地容積移轉制度提出糾正，如果容積移轉套用在農地，以目前全國耕地約77萬公頃，農地面積與公共設施保留地面積（公共設施保留地面積約2.3萬公頃，其中私有公共設施保留地約1.2萬公頃）相較，已高達數十倍之多，很可能重蹈覆轍。簡單來說，若是現在允許農地可以賣發展權後，就可能會有投機客看準機會，在市場交易機制下，勢必形成供給端競相削價競爭、掮客惡意壓低收購之情形，無法真正照顧到農民權益。更深層的問題是，一旦農地被視為可交易的商品，可能徹底改變原有農地的本質。投資客也可能為了等待價格上漲而讓農地閒置，或是進行最低程度的耕作以符合規定，如此不但違背了「農地農用」的初衷原則，更可能破壞既有的農業生產環境。
務實可行的解方 強化現有農業政策、加速國土計畫才是正道
「農民權益的保障當然重要，但應持續由農政與社福系統依照專業分工有效挹注資源在農民、農地及農業縣市。」鄭安廷教授指出，與其推動複雜且潛藏風險的農業發展權移轉制度，更應該著重於強化現有的農業政策，如目前農業部已規劃的「農業堆疊式給付措施」，包括農地對地給付、確保糧食安全給付和生態環境給付等，才能真正達到確保農業發展、保障農民權益的目標。
中國文化大學土地資源學系教授兼系主任李家儂教授也認為，一旦開啟農地發展權移轉的大門，可能對我國的土地管理體系帶來不可逆的負面影響。此外，成功大學規劃設計學院院長張學聖特聘教授也強調「無論台灣該怎麼設計出合宜且足夠的土地平衡與回饋機制，都需要讓《國土計畫法》上路，才能不斷修正政策。」。由此可見，在追求權益保障的同時，也要謹慎評估政策可能帶來的長遠影響，避免為了短期利益而犧牲產業的永續發展，而這也正是推行《國土計畫法》的積極意義，透過這樣合理有序的計畫去引導各類型產業發展，進而創造保育、農業、城鄉發展的多贏局面。
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「農地發展權移轉」貿然入法將損害農民權益衝擊地方自治 國土計畫增加農地容許使用發展 沒有所謂增加限制造成財產損失
發布日期：113-11-29 16:10單位：新聞傳播科
有關立法委員提案增訂國土計畫法第32條之1，要求劃入農業發展地區應由內政部編列預算給予補償，並訂定「農地發展權移轉」制度相關子法，內政部今（29）日再次強調，如依雲林縣政府構想，推動所謂農地發展權，根據美國歐洲經驗，農地將永遠只能作為農業使用，反而限制農民權益與農業發展。此外，要求無農地之縣市應向農業縣市購買發展權，除涉及地方自治權限外，恐將獨厚特定仲介或開發業者，因此相關制度設計仍應審慎評估。
內政部指出，國土計畫法機制設計原本就以兼顧農業發展、國土保育及民眾權益為目標，依國土計畫法劃設的農業發展地區，既未改變農業生產現況，更可興建農舍及從事農業產、製、儲、銷、休閒農業等使用，並且視實際需要由縣政府依法定程序，變更為適當的功能分區，沒有增加限制或造成財產損失，符合憲法保障人民財產權的規定。
「農地發展權移轉」與目前國內土地規劃制度基礎不同，倡議者從未說明計算標準
內政部說明，「農地發展權移轉」涉及農地發展權價值的計算、移轉的範圍(同一縣市或跨縣市)，以及移轉機制建立等議題，仍需審慎研議，貿然入法將徒使土地掮客或中介商趁機低價大量收購農地，圖取農地發展權移轉的潛在利益，實際從事農業生產的農民無法真正受益，也將對於政府財政、土地管理、交易秩序等產生嚴重衝擊，不利於追求國家永續發展。
貿然實施「農地發展權移轉」，將使農地永遠只能作農地無法改變；目前的容積移轉均限制在同一主要計畫或縣市，跨縣市實施將涉及地方自治權限及不同縣市農地定價問題
內政部強調，國土計畫是土地使用的上位指導原則，未來包括土地的規劃、管理及審議權力均回歸各縣市政府，由地方進行完整規劃來引導土地合理運用，相較過去賦予地方政府更多工具。現行包括公共設施保留地或古蹟容積移轉，均限制僅可移轉至同一主要計畫或同一縣市土地，如果要求無農地縣市向農業縣市購買發展權，無農地之縣市難以界定，可能造成僅有臺北市、基隆市等北部縣市應購買發展權，同時交易機制如何建立、是否獨厚特定仲介或開發業者，都將引發制度混亂。內政部期盼立法院及地方政府支持國土計畫如期全面施行，不僅保育自然資源避免農地水泥化，也能確實保障農民及民眾之合法土地使用權利。「農地發展權移轉」貿然入法將損害農民權益衝擊地方自治 國土計畫增加農地容許使用發展 沒有所謂增加限制造成財產損失 https://bit.ly/4gvda34
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農業部：此次國土計畫法對農地從農使用並無損害，無農業權問題
發布日期：113-12-30農業部：此次國土計畫法對農地從農使用並無損害，無農業權問題(農業部全球資訊網) https://bit.ly/4gAPUAT
發布機關：農業部(資源永續利用司)
針對媒體今日報導「國土法最快明闖關」，農業部以下回應：
　　農業部表示，部分立委所提及的「農地發展權移轉制度」概念，將導致土地炒作再起，造成都市及鄉村地區更加發展失衡。農業部強調，此次國土計畫法對農地從農使用並無損害，無農業權問題，未來農業部將持續投入農業施政資源，推動農業堆疊式給付措施。
立委所提「農地發展權轉移制度」貿然實施 恐造成土地炒作加劇
　　關於部分立委提案修正《國土計畫法》納入農業權，農業部表示，委員所提實為「農業發展權轉移制度」，此制度涉及開發權利及土地價值計算，並需考量跨縣市、鄉鎮或土地區位條件，相當複雜且難確保計算公平性，且恐讓土地炒作再起，使國土發展往都市及其周邊地區集中，造成鄉村地區發展更加受限，導致農地價格崩跌。此外農地發展權遭移出後，土地即永久做為農地使用，反導致未來沒有變動的可能性。
此次國土計畫法對農地從農使用並無損害，無農業權問題
　　農業部表示，該部多年來持續推動各項產業結構調整、農業金融支持及公共基礎建設措施，並強化農地對地給付、三保一金(農民健康保險、農民職業災害、農民退休儲金及農業保險)及維持農地稅賦優惠等政策，實質兼顧農民權益與農業發展。
　　而此次國土計畫法，農地並不會限縮其土地使用權益(如興建農業設施、農舍等)，仍可做農業產製儲銷使用，並無加嚴土地使用管制，更不會帶來實質損失，故並無農業權的問題。
農業部將持續推動堆疊式給付，不會因國土計畫法中斷
　　農業部表示，將立基於農民對農地守護、從事與環境友善耕作模式，展現生態系服務價值貢獻的獎勵、給付措施，全面精進農業堆疊式給付措施，本項措施和國土計畫法並非對價關係，並不會因國土計畫法上路或延後而中斷。
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「農業權」與「農業發展權移轉(TDR)」不應混為一談誤導農民 錯誤引用更將嚴重損害農民權利及國家發展
發布日期：113-11-22 19:10單位：新聞傳播科
對於雲林縣政府提出在國土計畫法中增訂農業權條文，內政部今（22）日表示雲林縣府將「農業權」與「農業發展權移轉（TDR）」混為一談，是刻意誤導農民；如果以雲林縣府所稱的方式貿然推動，反而限制農地未來依照實際需求調整使用的可能性，更將嚴重影響國家進行重大公共建設、產業發展。內政部呼籲雲林縣政府，應該依照雲林縣國土計畫版本實際內容，將正確資訊充分告知縣民，而非以訛傳訛，不斷扭曲污名化國土計畫法。
內政部指出，國土計畫法劃設的農業發展地區，既未改變農業生產現況，更可依程序改變使用，沒有所謂因國土計畫造成財產限制損失及特別犧牲。根據國土計畫法，農地可在具有規劃下變更，但絕非以混淆農業權概念，來做為土地掮客炒作的工具。
內政部說明，農業發展地區如貿然引入發展權移轉制度，包括價值計算、農地與可建築用地轉換價值，甚至跨縣市轉換，都會引起嚴重爭議，很可能重演公設保留地容積移轉之亂象，造成不肖掮客低價大量收購農地，反而不利於農業發展，也無法維護農業活動及農民權益。
內政部進一步指出，雲林縣府先前舉辦國土計畫法說明會，卻在會中提出國土計畫上路農地會被判死刑、農地永遠不能變更等不實說法。內政部再次嚴正澄清，國土計畫實施後，既有合法農牧用地在各種國土功能分區，均可從事農作、產銷設施、農舍等使用，興建農舍也是直接向地方政府申請。在國土計畫法機制下，土地免經變更就可申請使用，相較以往更為便捷且省成本。透過國土計畫整體性的規劃，農一或農二都能納入變更與發展，讓農地被合理運用。
內政部強調，國土計畫是土地使用的上位指導原則，地方土地的實際使用內容，都可透過各縣市政府完整規劃進行。國土計畫全面施行，不僅強化土地合理運用，保育自然資源避免農地水泥化，也能確實保障民眾合法權利。
內政部、國土署重申，將秉持諸立委們的建議，多與縣市政府與農民們溝通，努力完成各項配套措施與子法。
「農業權」與「農業發展權移轉(TDR)」不應混為一談誤導農民 錯誤引用更將嚴重損害農民權利及國家發展 https://bit.ly/4iUeK07