農地上的違章工廠：業者多反映當初辦理營業登記時，政府沒有說不行在這邊設廠，也沒說要辦理工廠登記，公部門則會回應民眾本來就該知道要辦理登記，我們不會主動告知。此現象顯示如何提升政府整合管理的能量、加強民眾對工廠登記的理解與守法、提供穩定彈性可負擔的工業用地，是杜絕未登記工廠的重要任務。 @ 姜朝鳳宗族

「農產業群聚區」裡的風暴
千家違章工廠去留之爭：輔導期再放寬2～4年，如何保住全台精華農地？
千家違章工廠去留之爭：輔導期再放寬2～4年，如何保住全台精華農地？ - 報導者 The Reporter https://bit.ly/44bFLDJ
農地違章工廠在今年3月21日納管到期，目前已申請納管家數近3.2萬家，佔整體應納管違章工廠85%，然而全台有1,031家違章工廠位於台灣最精華的「農產業群聚區」，依法不能就地合法化，只能轉型農業相關工廠或遷廠、關廠。
「農產業群聚區」是2019年《工輔法》修法後，農委會提出的新名詞，全國共23.5萬公頃，其中不乏有機專區、外銷專區。原先農委會認為上面完全不能有違章工廠，但遭遇許多工廠主和民代抗議，前年（2020）放寬已取得臨時工廠登記的工廠可以合法化，去年（2021）又放寬和農產業有關的工廠可合法，今年適逢地方大選，已有許多地方民代請命放寬資格限制。經濟部和農委會雖態度一致表示不可能再放寬，卻也給予這些工廠2～4年輔導轉型期，然而如何轉型、輔導方向、遷去哪裡？卻未見政府提出明確規畫。
林其田的工廠位在嘉義朴子，被一塊塊整齊劃一、綠油油的矩形農田包圍，工廠裡的紡織機勤勞地抽著紗線，不到5分鐘一頂桃紅紋毛帽就出落成型，待品管人員檢查後，這批毛帽將送往美國知名戶外用品業者，換成美金，養活這裡10名員工。林其田為歐美許多運動品牌代工，工廠裡堆著滿滿毛帽、圍巾、毛毯，儘管做這行已經30年，歐美大品牌廠商訂單穩定，但和許多傳統產業一樣，也是位在農地上的違章工廠。
經濟部新修正的《工廠管理輔導法》2020年3月20日上路後，開放先前尚未納管的未登記工廠申請，林其田原想把握這可能是最後一次的納管機會，繳了2萬元訂金請代辦業者代為申請，但一申請才知道，自己的工廠位在農委會前年（2020）劃定的「農產業群聚區」，即便是低汙染的違章工廠，仍不能申請納管，只有遷廠、關廠或轉型成農業相關工廠一途，讓他疑惑：「為什麼以前工廠可以（申請納管），現在卻突然畫一個農產業群聚區，不能申請納管了？」
林其田的紡織工廠旁，一片片重劃過的方正農地。（攝影／馬雨辰）
林其田的紡織工廠旁，一片片重劃過的方正農地。（攝影／馬雨辰）
34立委連署釋憲，「優良農地不宜設立工廠」為何惹議？
根據經濟部中部辦公室統計，截至5月底，全台應納管的低汙染工廠有37,433家，已來申請納管有31,943家，比例約85%。像林其田一樣位在「農產業群聚區」（簡稱農聚區）的既有低汙染未登記工廠，全台共1,031家，另有12家工廠屬於中高汙染；其中數量前五名縣市，分別為嘉義縣192家、彰化縣182家、台南市172家、雲林縣144家、屏東縣108家。
工廠無法申請納管，讓這些業者氣得直跳腳，多次到行政院陳情，藍綠兩黨在這件事情上也展現難得的團結，許多農業縣立委如高雄市立委林岱樺、雲林縣立委蘇治芬、嘉義縣立委蔡易餘、台中市立委楊瓊瓔、彰化縣立委謝衣鳳，都要求經濟部放寬規定，讓位在農聚區的低汙染工廠也能申請合法化，今年4月甚至有34名跨黨派立委，連署申請釋憲，質疑農產業群聚區沒有法源依據。
《工輔法》2019年6月修正時，要求被分類在低汙染的未登記工廠，需在2022年3月19日前申請納管，才能進一步提出改善計畫，最終變更地目讓工廠合法化。但並非所有低汙染工廠都能合法化，《工輔法》第28-5條另規定「基於環境保護或安全考量公告不宜設立工廠者」，經濟部在2020年3月20日列出28項地區，坐落其上的工廠，即便是低汙染，仍不能就地合法。這28項地區多為跟自然環境相關的範圍，包括特定水土保持區、河川區、國家公園生態保護區、自然保護區等等，前面27項都是之前已有另外的法源依據劃設的區域，唯獨第28項「農產業群聚地區」，是在此波修法後才被提出的新名詞。
負責此項計畫的農委會企劃處副處長王玉真解釋，「農聚區」並非新概念，是從以往內政部公告的「環境敏感地區第一級」中的「優良農地」篩選出來。2019年修正《工輔法》，各部會討論基於環境考量不得設立工廠的地區時，自然而然提到「環境敏感地區第一級」，《工輔法》所列的27個不得設立工廠地區都是位在這上面，因此農委會也據此提出「農聚區」，要求不能設工廠。
農委會：糧食安全是國安問題
農委會企劃處副處長王玉真認為，農聚區已經是篩選後的結果，是全台最精華農地。（攝影／林彥廷）
農委會企劃處副處長王玉真認為，農聚區已經是篩選後的結果，是全台最精華農地。（攝影／林彥廷）
根據農委會交由經濟部在2020年2月5日公告的資料，「農聚區」共234,483公頃，其中以雲林縣約5萬公頃、台南市4萬公頃、嘉義縣近3.9萬公頃最多。
「農聚區已經是篩選後的結果了，」王玉真強調，其實「環境敏感地區第一級」的優良農地面積達33萬公頃，農委會考量有些農地可能現況和當初劃設時已不相符，因此再從中篩選，區塊中至少有80%可供農業使用才會劃；另考慮產業需求，如有機專區、產銷履歷、外銷專區等等，最終篩選出23.5萬公頃左右的「農聚區」，可說是全台農地精華中的精華。王玉真表示：
「糧食安全是國安問題，誰料到會有疫情、烏俄戰爭，原物料上漲，農地不是有需要就可以馬上提供的，要有儲備概念，當資源看待。」
這些「農聚區」包括每年為台灣帶進24億外匯的毛豆生產專區、外銷供果園專區、農委會致力歸廣的稻米產銷契作集團產區等等，都是已經經過農地重劃的土地，坵塊方正適合大型農機，水利設施、農路建設完整，是農委會推動農業政策的首選區域。2020年農委會剛公告「農聚區」不久後，《報導者》訪問時任農委會企劃處處長蔡昇甫，他就強調，這些農地都具有高度公共利益，私人利益應該和公眾利益權衡，「難道我們要為了一家工廠，犧牲一整片農地嗎？」
今年適逢地方大選，「農聚區」的違章工廠爭議驚動許多農業縣市立委，許多業者也紛紛組成「全國農產業群聚弱勢工廠自救會」，在今年1月5日到行政院陳情，質疑農委會逕自劃設農聚區，有違《工輔法》之嫌。當時行政院副祕書長何佩珊出面發言指出，行政院長蘇貞昌很重視此議題，正跨部會協調解決。
經濟部中部辦公室主任郭坤明則駁斥，農聚區是依據《工輔法》修正，基於環境保護或安全理由，中央和地方可以公告哪些地方不能設立工廠，農委會是在這樣的法源授權下劃定的，並非如立委所言無法源依據、違反《工輔法》。
不轉型就離開，寬限2～4年違章工廠輔導期
雖然農委會和經濟部在這項爭議上皆未鬆口放寬，不過2020年5月6日，經濟部卻悄悄修正了農聚區的規定，放寬先前已經取得「臨時工廠登記」的122家低汙染工廠，即便在農聚區上也能申請合法化，另有8家取得臨登的中高汙染工廠則仍須遷、關廠。此例一開，更讓許多低汙染的未登記工廠不平，林其田就反問：「同樣是低汙染，為何以前取得臨登的工廠可以合法，現在低汙染工廠要進入納管行列卻不行？」質疑政府標準不一。
而去年2月5日，經濟部再次修正，列出例外，若在農聚區上的低汙染工廠，是從事農委會列出的19項農業相關行業別，或者在農聚區邊緣20公尺，也可申請合法化。種種放寬的措施，都讓外界質疑農委會和經濟部是否會因地方選舉壓力大，讓農聚區全面失守。
經濟部中部辦公室主任郭坤明強調，絕不會放寬讓農聚區上未登記工廠合法化，而是給予2～4年輔導期轉型或遷、關廠。（攝影／余志偉）
經濟部中部辦公室主任郭坤明強調，絕不會放寬讓農聚區上未登記工廠合法化，而是給予2～4年輔導期轉型或遷、關廠。（攝影／余志偉）
不過《報導者》訪問王玉真和郭坤明，兩人一致表示，絕不會放寬讓農聚區上未登記工廠也能合法化，「他們現在只能轉型為農業相關加工廠，或者遷廠、關廠。」郭坤明強調，農聚區上的臨登工廠能申請合法，是因為在2019年修法前他們就已經取得臨登，改善汙染，但針對之前從沒來登記的工廠，雖然希望能盡量協助納管，「但還是要盡量尊重農委會決定。」
雖然不再放寬，不過郭坤明首度對外透露，將給予農聚區上的低汙染未登工廠2～4年輔導期，期限是比照中高汙染工廠的轉型輔導時間，農聚區上的低汙染未登工廠若要留在原地，則必須在明年（2023）3月19日前，提出改為農業加工廠的轉型和改善計畫，若無意轉型，也必須在這段期間遷廠或關廠，這項政策已進入最後法制作業，近期將通知各縣市政府執行。
這項輔導計畫只限定在3月21日前，已向地方政府申請納管的農聚區上低汙未登工廠。截至5月底統計，有599家可進入2～4年輔導期，而有432家低汙染工廠，因為根本未申請納管，失去輔導機會；另有12家未登記工廠屬於中高汙染，自始即無法申請就地合法。
轉型不易：砍掉重練代價高，輔導要導向何方？
林其田的工廠位在嘉義朴子，幫國外知名大廠代工毛帽、毛毯等，但因位在農產業群聚區無法合法化。（攝影／馬雨辰）
林其田的工廠位在嘉義朴子，幫國外知名大廠代工毛帽、毛毯等，但因位在農產業群聚區無法合法化。（攝影／馬雨辰）
「勞動力跟農村社區結合在一起，所以我們對這議題很謹慎。」
郭坤明有感而發地說，自己親身訪查過各縣市違章工廠，許多工廠都是聘僱當地中高齡居民，因此才會給予輔導期，拜託農委會做相關輔導措施，讓工廠順利轉型。
然而對於農聚區上的違章工廠如何轉型農業，農委會也還沒有藍圖。王玉真指出，因為縣市政府還在審查此波申請納管的工廠，相關規劃要請經濟部先給予農產業群聚區上的工廠資料，才能判斷哪些工廠有機會轉為農業相關，也需要經營者有意願，必須個案審查。
但是對於已經在當地經營數十年的業者而言，突如其來轉型到陌生領域，現實上窒礙難行。「我光是機器就投資了7千萬，」林其田說，這些紡織機都是國外進口，才能做出好品質受到客戶信賴，不可能隨意遷廠或轉型。
在嘉義縣東石鄉從事蝦類、烏魚子冷凍紙盒銷售的業者陳保安，應是少數能符合農委會認定，可在農聚區內合法的違章工廠。他在2005年開始進入這產業，當時附近的白蝦產業正蓬勃發展，他看到產業需求，在庄頭內設了一個合法工廠，但因地太小且有噪音，10年前在東石近郊花500萬買了千坪農地，再花800萬搭了一個400坪的簡易廠房、1,000萬買設備，相較於周遭農地因地層下陷被棄耕、雜草長得比人高（註），他的工廠是少數尚有朝氣蓬勃的地方。
在嘉義縣東石鄉從事蝦類、烏魚子冷凍紙盒銷售的業者陳保安，有機會符合條件，在農產業群聚區上合法化。（攝影／馬雨辰）
在嘉義縣東石鄉從事蝦類、烏魚子冷凍紙盒銷售的業者陳保安，有機會符合條件，在農產業群聚區上合法化。（攝影／馬雨辰）
不過，對於被納入農委會認定的農業加工廠，陳保安不敢抱太大期待，「就申請納管拼看看。」過了，繼續經營；不過，收一收，回原本廠區縮小規模經營，「現在景氣和過去差多了，生意不好，還要繳納管輔導金，負擔實在很大。」
政治大學地政學系副教授戴秀雄表示，輔導違章工廠轉型為農產業相關加工廠的立意良善，但現實執行度太低，「布袋生產魚丸，需要魚丸加工廠，但會需要幾間？」台灣農產內銷市場小，外銷也不大，要業者放棄原先優勢產業，轉而學習一個不熟悉的產業，「我都不敢去說服。」他認為，產業別差距太大，沒有前景，政府不用期待很多業者轉型。
站在國土規劃的考量來看，戴秀雄也不認為和農業相關的工廠就可以完全就地合法，因為有些農業生產需要大型農機，工廠穿插在農地造成破碎化，讓農業變成小規模狀態運作，降低生產效益，因此即便是和農業有關的工廠，也應該集中在農地邊緣，配合集貨和載貨動線設置。他指出：
「土地的位置、形狀，才是真正重要的，但目前的規畫很少注意這點。」
遷廠也難：工業區門檻高，違章工廠駐不起
楊進財在嘉義縣太保市從事螺絲製造，位在農產業群聚區，計畫遷廠卻遇到工業土地太貴、基本購買面積太大的問題。（攝影／馬雨辰）
楊進財在嘉義縣太保市從事螺絲製造，位在農產業群聚區，計畫遷廠卻遇到工業土地太貴、基本購買面積太大的問題。（攝影／馬雨辰）
儘管農聚區工廠不斷陳情，但也有業者深知放寬的機會渺茫，開始著手搬遷，卻處處碰壁。在嘉義縣太保市從事螺絲製造的業者楊進財，國中畢業就開始當學徒，30年前響應政府「客廳即工廠」，在自家旁邊搭起鐵皮工廠當老闆，賣螺絲給機器設備廠，是台灣許多機械廠隱形的外銷推手。在這波改革中他已申請納管，卻同樣卡在農產業群聚區。楊進財深知自己通過機會渺茫，轉型對已屆花甲之年的他也不是選項，只是跑遍嘉義各大工業區，卻發現最少購買坪數動輒數百到千坪，每坪甚至高達20萬元，例如位在朴子市和鹿草鄉的馬稠後產業園區，最少需購買坪數為605坪。
「我們只需要2、300坪，還要蓋廠房，根本負擔不起，」楊進財也解釋自己先前沒有申請臨登，是怕政府騙人，「只給臨時工廠登記，無法真的合法。」殊不知等到要申請納管時，大門卻被關上。他希望，政府能釋出較小坪數、單價較低的工業地，讓他們這類的業者遷廠。
嘉義縣特定工廠發展協會總幹事鄭翔元指出，嘉義的工業區都沒有適合違章工廠的小坪數，馬稠後產業園區每坪約5萬元，太保市的嘉太工業區約10萬元，民雄工業區也高於10萬元，一間工廠要進駐，得花2,000萬元買地，尚未計入蓋廠房、買設備的價錢，況且現在連買小坪數都無法。雖然政策已定調，他還是認為讓違章工廠就地申請合法才有解。
郭坤明坦言，確實看到違章工廠進駐工業區的問題，工業區因為需開發公共設施，提供的用地都會比較大，供需間確實需要檢討，也已告知新的工業區開發單位注意這問題，希望新設工業區劃設小坪數、以租用代替買斷，但目前沒有任何法令可以強制工業區辦理單位這樣做。
他直言，工業區現在供不應求，合法工廠也想進駐，會和違章工廠產生競爭和排擠效應；針對小坪數的違章工廠需求，政府早已開放就地申請納管不用搬遷，工廠要做的就是舉手申請，制度不可能照顧到每一家未登記工廠，但被查處的業者也不能總是認為整個社會和政府永遠都在虧待他們，「在架構裡面該給的機會都給了。」
提高層次的農業區位規劃，才能保全農地
農產業群聚區是台灣最精華的農地，應有完整的國土和農業經營策略，讓坐落其上的工廠遷移集中在適當的區位。（攝影／馬雨辰）
農產業群聚區是台灣最精華的農地，應有完整的國土和農業經營策略，讓坐落其上的工廠遷移集中在適當的區位。（攝影／馬雨辰）
戴秀雄認為，政府長期以來怠惰讓違章工廠繼續存在農地，《工輔法》一再給予納管機會，對真正合法工廠是不公平的做法，違章業者一直都有合法化的選項，沒有理由再爭論，甚至連農聚區上給予違章工廠2～4年輔導期都不應該。
處理農聚區上的工廠，戴秀雄建議要從整體國土規劃著手，分為三個部分：
若是低汙染、農業高相關工廠，比如食品加工業，設立地點不適合完全脫離農業環境，可以在不破壞環境的情況下，安排在農地邊緣設置；
若為低汙染、農業無相關工廠，可在農地外劃設區塊集中，鄰近農地則需有隔離帶；
中高汙染工廠則完全沒有和農業當鄰居的條件，考量季節風向、水質汙染，必須適當隔出一段距離。
「但最重要的是，農業部門要有自己計畫，」戴秀雄認為，農委會應有策略，設定農業種植或加工專區，像屏東、高雄美濃一帶的毛豆生產專區，先將農業需要的土地規劃好，才不會屢屢遭到搶地，「把專業拿出來，才可能跟別人談。」
長期關注違章工廠問題的地球公民基金會台北辦公室主任吳沅諭也指出，農委會在處理違章工廠問題時，一直沒有部門計畫和指認區位，例如什麼地方專門做什麼產業、哪裡要做農委會近年重視的農產冷鏈系統，「策略沒有出來時，土地只是挪來挪去。」農委會如果可以拿出部門計畫，在談論農聚區時就能避免淪為各部會比聲量，讓台灣農業發展有更長遠的規畫。千家違章工廠去留之爭：輔導期再放寬2～4年，如何保住全台精華農地？ - 報導者 The Reporter https://bit.ly/44bFLDJ

解決農地上的違章工廠，政府面對哪些輔導與管理任務？
作者閻永祺
2022-03-22
【投書】解決農地上的違章工廠，政府面對哪些輔導與管理任務？｜閻永祺／多元發聲．讀者投書｜獨立評論 https://bit.ly/37RnML7
農地未登記工廠申請納管期限，已於2022年3月20日到期。行政院蘇院長3月11日接受立委諮詢時，表示期限一到，並不會馬上下令「斷水斷電」，但呼籲工廠業者依政府鎖定的期限登記納管，往合法的方向前進。
「農地未登記工廠」這個名詞對於社會大眾而言看似陌生，事實上一直以違章工廠、農地工廠、農地違規工廠、非法工廠等用詞，頻繁出現在我們日常生活中，不僅衝擊生活環境，更影響我們的糧食安全。
《工廠管理輔導法》：未登記工廠分成四大類
自《工廠管理輔導法》（以下簡稱工輔法）於2020年3月20日正式施行後，政府便明確界定：未登記工廠中，2016年5月19日前設立的為「既有未登記工廠」，5月20日後設立的為「新增未登記工廠」，並以此為原則，搭配汙染認定與不宜設立地區之標準，擬定相關管理機制。在此管理架構下，可將未登記工廠分成四大類：
第一類：2016年5月20日後新增的未登記工廠；
第二類：2016年5月19日前既有的未登記工廠，位於不宜設立地區；
第三類：2016年5月19日前既有的未登記工廠，非位於不宜設立地區，但非屬低污染（屬中高污染）；
第四類：既有未登記工廠，非位於不宜設立地區、屬於低汙染之臨時工廠與非臨時工廠。
未登記工廠類型。圖片來源：作者提供。
前三大類已有相對明確之管理機制，後續關鍵在於地方政府執行能力；第四類則可透過三階段作業，向直轄市、縣市政府申辦「特定工廠登記」，取得特定工廠登記後，接續可依《工輔法》第28-10條進行變更作業，將其用地變更為「特定目的事業用地」或「特定工廠專用區」；最後，再依《工輔法》第28-11條規定，取得特定工廠登記、並完成使用地變更編定後，得依第10條第1項規定申請工廠登記。
特定工廠登記辦理時程。圖片來源：作者提供。
然而，如此管理機制是否符合社會穩定、比例原則、公平正義等目標，進而真正解決國內未登記工廠問題？是筆者認為後續需持續關心之重點。筆者實際參與三縣市未登記工廠清查、兩縣市工廠輔導作業、長期進行產業用地研究，嘗試從未登記工廠權利保障之必要性、特定工廠登記申辦作業之合理性、權利保障之負擔義務與保障範圍等三個面向，探討既有管理機制與未來可能出現問題，提供經濟部、內政部與地方政府參考。
圖為彰化污染控制場址。圖片來源：彰化縣環境保護聯盟提供
未登記工廠樣態多元，「知法犯法」最不需要政府擔心？
未登記工廠雖造成土地利用、工廠管理及公共安全等潛在問題，但在經濟產值與就業穩定上仍扮演重要角色。工廠校正及營運調查資料顯示，2017年全國工廠共有87,137家，員工數有2,809,808位，營業收入達16兆7,108億3,351萬元。對照行政院主計總處2016年工商服務業普查資料，全國製造業企業單位家數161,334家（場所單位167,470家)，員工數有2,963,630位，營業收入約26兆2,164億5,226萬4千元。如將工商服務業普查與工廠校正及營運調查之落差，「初估」為未登記工廠之數值，那麼全國至少約有74,197家未登記工廠，營業收入約9兆5,056億1,875萬4千元，顯示未登記工廠在全國製造業營業收入上，占有近4成之比重（36.25%）。
目前對於未登記工廠的數量，各方仍有不同看法，主因是《工輔法》對於工廠有一定的認定標準，既有輿論多以農業及農地資源盤查資料（以下簡稱農盤資料）中「疑似」未登記工廠者進行推估、擬定相關政策，筆者認為此結果可能會產生偏誤。
一篇碩士論文《嘉義地區未登記工廠之區位特性研究》以經濟部2019年的清查結果比對農盤資料中的疑似工廠樣本，發現農盤資料至少有38.6%的樣本屬於「非工廠」，顯示農盤資料成果雖可呈現農地非農業使用情形，但可否代表未登記工廠，仍需深入討論。
根據筆者團隊現場清查統計，現調既有未登記工廠樣本之廠地面積，平均值為610.9坪，眾數99.8坪，最大值8,677.2坪，最小值45.4坪，顯示未登記工廠樣態多元，雖有大廠，但多數工廠為中小企業，且廠地面積不大。另外，值得注意的是，樣本有顯著鄰近鄉村區與都計區之現象，而非完全鄰近交流道與工業區，且多數呈現不聚集現象。就業情形經非正式訪談，不少是二度就業人士、需就近照顧親人，或老闆帶著家人一起勉強維持之工廠，顯示「不肖商人」與「經濟貢獻」兩極說法的形象背後，還隱含著「社會穩定」的功能。
在實際執行清查作業時，工廠負責人接受訪視時講的第一句話經常是：「我都有繳稅，為何以前不違法現在就違法？」就筆者自身參與經驗，可看出不僅有「知法犯法」的情況，亦有「知法但只能違法」或「不知法但違法」等情況。
政府在經濟貢獻與管理不彰的壓力下，只能以不違反環境汙染與生態敏感為最低原則，進而以此設計申辦特定工廠登記與用地合法等權利保障機制。然而在此原則下，最不需要擔心的是「知法犯法」，反而是後兩種違法情況，許多工廠無法納管，必須慢慢退場。長遠來看，不適宜之工廠退場，亦可落實產業升級，對整體產業發展來說並不是壞事，但因而產生的失業與社會動盪，則是中央與地方政府必須同步思考之處。
圖為彰化頂番婆農地上新建違章工廠。圖片來源：地球公民基金會提供，吳其融攝
合法經營成本高，未登記工廠是「市場機制」調節下的成果
根據現場輔導經驗，符合2016年5月19前納管條件的工廠，大約有五種類型：
第一類：規模、產能、技術及工廠設備接近工業區工廠，經營穩定且持續更新設備之工廠；
第二類：規模、產能較小，具有申請特定工廠登記的意願，但對於特定工廠登記20年到期後並無明確規劃之工廠；
第三類：因近年訂單數減少，已逐漸無經營效益之工廠；
第四類：前二類工廠，但經營者無土地所有權；
第五類：前二類工廠，但對特定工廠登記制度抱觀望態度。
實際執行觀察，前兩類多屬於有能力負擔的工廠，且多請代辦以5～20萬的價格完成申辦作業，第三類無法負擔的則是自行作業或選擇退場，第四類如無法取得地主同意，也多選擇退場。
在特定工廠申辦流程中，納管作業相對簡易，且符合《工輔法》第28-8條「輔導期間免於處罰」之規定，因此多數工廠會選擇納管；但到了改善計畫階段，多數中小企業的工廠負責人在考量環保與消防需支出100～200萬的成本考量下，就會選擇退場。申辦流程至此，開始進入考驗公部門的執行能力。
工廠改善計畫應檢附文件。圖片來源：作者提供。
資金雄厚的中大型企業，可透過申辦作業取得合法經營，但多數中小企業則可能選擇退出市場，間接提高社會的不穩定性。實際作業中，筆者也問過負責人，為何不乾脆進駐合法工業區？多數得到的回答是「面積太大」，或是「太貴買不起」。
根據訪價，以南部某縣市既有未登記工廠租金為例，每坪租金約85～100元，100坪租金區位較好，可到2萬元；但如果買工業區土地，不含興建費用，每坪大約要7.5～11萬，加上興建費用，每坪大約19萬。如此顯著的價格落差，更遑論工業土地相對於6都動輒20～100萬已便宜許多，仍有業者負擔不起。
由於廠商只願／只能負擔較低的成本，加上政府管理人力不足，導致廠商將應負的內部成本外部化（汙染排放、糧食安全、農地景觀），因此出現未登記工廠，可說是忽略了國土永續治理、管理資源不足、廠商求利生存等綜合因素，僅依賴「市場機制」進行調節的必然結果。
能不能由中央立案，調節用地供需？
重新檢視未登記工廠之數量與區位特性，市場出現這麼多「非正式」工廠，且不符傳統工業區位理論，顯示此現象已不單是土地管理問題，而是政府需重新思考工業用地的供需調節。目前各直轄市、縣市政府已完成國土計畫，有管理單位的加工出口區、科學園區、編定工業區，實際使用現況相對完整，但對於都市計畫工業區、產業專用區、丁種建築用地的實際使用現況，多數資料並不齊全，更遑論掌握實際使用行為。
現況除加工出口區與科學園區屬於只租不售，多數是由市場機制掌控供需，當地方政府面臨產業用地不足時，只好從地價相對低廉、容易取得的農業用地下手。如果仍採售地開發模式，筆者好奇到底何時才要處理已劃設但呈現閒置與誤用的產業用地？
筆者認為，由於製造業生產行為不僅影響經濟發展，同時會產生環境汙染，因此工業用地應歸類為一種特殊財貨，其用地之供給，可參考科學園區與加工出口區經驗，提供可彈性組合，只租不售且可負擔的工業用地或標準廠房，調解市場供需。
近期地方新開發工業區雖已出現只租不售案例，並導入管理機制，但仍屬特例。探究原因，主要是地方政府缺乏開發與經營經費，因此在財務壓力下，將整備好的工業用地出售，是市場機制下最合理的方案，但同時也失去了調節用地供需的手。從長遠來看，都市製造業的型態越趨多樣化，如何因應與管理不同產業的進駐需要，將是未來更重要的挑戰。
為因應此種發展趨勢，筆者大膽提出建議：未來可由中央立案，採類似公共設施通檢的方式，進行工業用地通檢，掌握實際使用情形與未來供需狀況（目前經濟部正在盤點都市計畫工業區與丁種建築用地使用現況）；另外，除科學園區與加工出口區外，編定工業區、都市計畫工業區、丁種建築用地、產業專用區等產業用地，建議配合編列經費統一由地方管理，經濟部則是負責掌握總量、協調產業用地供需、補助開發與管理經費。
彰化鹿港頂番婆地區空拍圖，農地遍佈工廠，並有大量農地因重金屬污染而休耕。圖片來源：彰化縣環保聯盟提供，蔡嘉陽攝
加強宣導、權責釐清：土地變更作業後的當務之急
當工廠開始進入「特定工廠登記」的三階段申辦作業時，每一階段工廠負責人都有應負擔的義務與權利保障範圍，此部份建議須加強宣導，避免產生預期落差。
從負擔義務觀點，大致可分為提供資料舉證、製作書圖文件、繳交輔導金。以納管階段為例，工廠負責人需提供「工廠於2016年5月19日以前從事物品製造、加工事實之證明文件」，繳交2萬～10萬之納管輔導金（依廠地面積計算），無論何時遞交申請，皆需自2020年3月20日起開始計算每年規費，直至取得特定工廠登記為止。
當進入改善計畫階段，工廠負責人需提供相關改善圖說，且要有消防技師簽核之設計圖，接續則是依改善計畫圖說開始施工，完成後進入第三階段申請「特定工廠登記」。從取得「特定工廠登記」到申請「一般工廠登記」期間，工廠負責人仍需繳納營運輔導金。根據現場輔導經驗，製作書圖文件除了一般規費外，由於代辦水準差異過大及缺乏消防作業經驗，隱含了諸多交易成本，間接造成民怨與作業不確定性。
權利保障與範圍部分，根據《工輔法》第28-8條規定，當既有未登記工廠遞送納管文件時，即開始免於各項罰則；當取得特定工廠登記後，《工輔法》第28-9條規定，取得特定工廠登記者仍有「保障限制」，如不得變更事業主體、除繼承外不可隨意變更負責人與合夥人、不得增加廠地／廠房／建築物面積、不得轉供他人設廠等等。因此，特登並非永久合法條款，僅是提供用地不符容許項目之工廠在20年內（2040年5月20日前）得原地經營、生產，若欲長久經營，仍需依《工輔法》第28-10條辦理土地變更。
當進入土地變更作業時，仍有諸多事宜須加強宣導、進行權責釐清。土地作業部份，都市土地可依內政部「都市計畫取得特定工廠登記土地變更處理原則」變更為「特定工廠專用區」，非都市土地可依經濟部「特定工廠申請變更編定為特定目的事業用地審查辦法」變更編定為「特定目的事業用地」。多數負責人對於兩者之差異仍不清楚，進而對於負擔義務與權利保障範圍有認知落差。
另外，依現有管理機制，工廠在取得「特定工廠登記」後，接續可開始申請變更為適當使用分區或變更編定作業。該作業不僅有相關規定，且極高機率需要拆除部分已符合特定工廠登記之建築物；而變更後的土地，仍不同於既有非丁種建築用地與都市計畫工業區等合法用地。現實參與過程中，發現中央政府、地方政府、工廠事業主體負責人、地主等關係人，對於這件事有不同的解讀。以下依「非都市土地」與「都市土地」分別說明未來管理上面對的挑戰：
非都市土地部分，經完成工廠改善，已審查其用地、建築、消防、環保、用水等事項通過，若欲申請變更編定為特定目的事業用地，另需受面積（5公頃以下）、隔離綠帶之規定限制，並提出用地計畫（2～5公頃需另擬具開發計畫）。
都市計畫部分，根據草案規定需經都市計畫主要計畫擬定機關辦理通盤檢討後，再由申請人擬定細部計畫，並捐贈30%土地為公共設施用地，獲經同意改以繳交代金等方式回饋，並依規定設置隔離綠帶、設施或退縮建築。
由此可看出，並非所有用地皆採相同模式，主要是立基於開發規模與環境安全考量，絕對有其必要性與公平性，間接加重地方與申請人的負擔，地方政府需儘早整備此業務。
彰化農地違章工廠拆除。圖片來源：網友提供
保障「申請人」，避免市場機制炒作工業土地
在此過程中最需要宣導的部份，是變更「非都市土地」編訂為「特定目的事業用地」一項，是由「申請人」（工廠事業主體負責人）提出，也就是特許權利是賦予申請人而非地主。然而許多地主此時會開始抬高租金，讓申請人退場，後續再以高價出售或租給其他負責人。事實上，根據「特登變更編定審查辦法」第12條，用地計畫經核定後如需變更內容，限於原核定變更編定之用地範圍內，檢具計畫向主管機關提出申請。但若該事業終止、滅失，則該地目理應回復先前之土地使用編定，亦不得變更事業主體、將工廠土地及建築物全部或一部轉供他人設廠。此部份是筆者認為中央、地方、負責人、地主四方認知差異最大的地方，也是政府立即須積極介入的部份，否則會導致後續土地炒作、產業退出、民怨四起、政策目標落差等問題。
其次，在此過程中最需要釐清的部份，則是根據目前草案，特定工廠專用區需變更主要計畫，並提送內政部審核通過後，依「都市計畫取得特定工廠登記土地變更處理原則草案」，同樣應由申請人另擬細部計畫辦理，其土地容許使用項目由《都市計畫法》授權。由此可看出，都市土地之授權方式與非都市土地之開發許可制不同，因此是否與非都市土地之特定工廠一樣需要維持同一事業主體使用，仍需要討論關於都市計畫變更之條款設定，以及事業主管機關如何管理該事業主體土地使用行為。
另外，若該事業主體歇業，都市計畫是否應回歸原土地使用分區，或該特定工廠專用區得變更為其他工業用使用分區，也應在施行前充分討論與規劃。此議題另外涉及未來特定工廠專用區與原有都市計畫工業區之交互關係，應避免特定工廠專用區加劇都市計畫工業區低度工業使用之情形，以管理機制使特定登記工廠協助促進都市計畫工業區之使用。
最後，在此過程中最需要管理的部份，則是上述事項同時涉及地方政府之土地主管機關及事業主管機關，兩主管機關在中央分別是內政部與經濟部，但在地方則因地域差異而有不同的機關負責（如部份縣市土地與事業都在建設處下，部份縣市則是分別由都市發展處與建設處管理），如何加強橫向溝通與釐清權責真的是當務之急。
例如，當申請人、同時是土地所有權人X歇業時，應如何在事業主管機關獲知歇業後即時通報土地主管機關？若X把工廠交給另一事業主體負責人Y，而自己並未辦理歇業，事業主管機關應如何主動查知並對該廠處分？更遑論，若X只是申請人，土地所有權則在另一位Z身上，若Z想將土地加價出售或出租給另一位負責人Y，因此透過提高租金等惡劣方式將X趕走，那《工輔法》對X是否有充足的權利保障？
由此可知，在政府國土永續發展的前提下，大家接受了《工輔法》設定的停損點，但更重要的是如何落實管理，保障已負擔義務的工廠事業主體負責人、避免未登記工廠再度出現，而不是單純依靠民眾檢舉、任由市場機制炒作工業土地，才是中央與地方政府的重要任務。
圖為台中市大里西湖僅存少數農地旁的違章工廠。圖片來源：地球公民基金會提供
結論與建議
目前既有未登記工廠管理機制可以解決部分問題，但從社會穩定、比例原則、公平正義等角度來看，仍有後續執行與管理時須注意的事項。短期雖可剔除不具競爭力之工廠，但從社會穩定來說，此類工廠負責人與其家人員工將面臨生存挑戰；而從比例原則與公平正義，依特定工廠登記取得之工廠登記與完成用地變更之特定目的事業用地或特定工廠專用區，其法律定位與權利保障範圍，在實務操作上皆有產生疑慮與爭議之風險。
實務上，業者多反映當初辦理營業登記時，政府沒有說不行在這邊設廠，也沒說要辦理工廠登記，公部門則會回應民眾本來就該知道要辦理登記，我們不會主動告知。此現象顯示如何提升政府整合管理的能量、加強民眾對工廠登記的理解與守法、提供穩定彈性可負擔的工業用地，是杜絕未登記工廠的重要任務。
（作者為國立成功大學都市計劃學系助理教授。）【投書】解決農地上的違章工廠，政府面對哪些輔導與管理任務？｜閻永祺／多元發聲．讀者投書｜獨立評論 https://bit.ly/37RnML7