蔡榮峰／澳洲國立國家大學戰略及外交雙碩士

敘利亞，這個人口總數比台灣略少，同樣是在大國版塊夾縫間求生存的中東小國，內戰至今已屆滿四年，根據聯合國最新統計數字，死亡人數高達22萬之譜，全國一半的居民流離失所，超過400萬難民潮湧入鄰國，更有760萬國內居民被迫遷徙四處流浪，當中有140萬人都是兒童。

今年三月聯合國祕書長向安理會提交的敘利亞內戰報告當中，潘基文特別提到國際間過度關注穆斯林極端武裝團體的擴張，反而忽略了這場內戰的主體是流離失所的敘利亞人民，一語道破敘利亞內戰的本質¹。

或許應該問，這場冠上敘利亞之名的戰爭，到底該不該被定義成「內戰」？

這場始於2011年阿拉伯之春、以解放自由為號召的內戰，在美中俄及波斯灣地區強權的介入之下，已經嚴重變形，成為各懷鬼胎的代理戰爭；敘利亞儼然 成為中東的巴爾幹半島，我們看到的可能只是煙硝的開始。不得不說，敘利亞內戰僵持的原因錯綜複雜，難以一言蔽之，本文選擇以較宏觀的角度，由地緣政治及大 國角力的觀點來進行分析，試圖了解各方背後的動機，為目前的主要情勢做總整理。

延續千年的權力之爭

敘利亞內戰是整個中東地區近代宗教戰爭的縮影，在宗教戰爭的表象之下，隱含著西方殖民時期結束後，至今未平的權力分配結構性問題。二十世紀西方殖民 潮退後，歐美強權人為劃定的近代國界往往無法充分反映各區域長期發展下的歷史因素、權力結構，在世界各地造成許多後遺症，其中大多是以「種族/國族」作為 競爭基礎的權力真空或階級對立；然而在中東，「宗教派別」取代了國族的地位，引發了相同的效應，並且常常溢散出國界彼此相互影響。牽一髮而動全身，了解敘 利亞問題之前，我們先來看看宗教對中東地區的政治發展產生的影響。

眾所皆知，穆斯林因為教義解釋的不同分成什葉派與遜尼派，然而兩者之間水火不容的程度比起曾引燃歐洲戰火的天主教/新教/清教之爭有過之而無不及。 基督宗教起碼經過了1500年才開始分裂，什葉與遜尼的仇卻在創教不久的西元七世紀就開始。伊斯蘭政教合一領導人穆罕默德在統一阿拉伯半島後去世，只留下 一個女兒，造成當時傳子不傳女的阿拉伯社會產生政治動盪，由誰來接任這個先知與帝國領導人成為了分裂的爭端，認為該由最理解穆罕默德思想的夥伴兼岳父阿布 柏克爾（Abu Bakr）繼任的一派成了遜尼派，而認同穆罕默德唯一的女婿兼姪兒阿里（Ali） 即位的成為了什葉派，隨後兩派傾壓的結果導致阿里及其子侯賽因（Hussein）被遜尼派殺害，種下了兩派之間長達千年的恩怨，於往後的歷史當中相互殺戮²。

值得一提的是，兩個教派經典都是可蘭經（Koran），但對哈迪斯聖訓（Hadith）持不同觀點，哈迪斯聖訓就是穆罕默德的跟隨者記錄他的生平言 行的傳統。禮儀、律法、宗教活動的發展當然隨著產生分歧；什葉派後來的發展類似天主教，以伊瑪目（Imam）和阿亞圖拉（Ayatollah）為最高位元 的宗教首領等級制度越來越重要，遜尼派則認為信徒能直接與真主溝通而不需要中介者³。

這種特性使得近代西方勢力進入中東及北非後，遜尼派國家大多開始朝世俗化的方向發展，以威權專制統治集團的階級化來取代宗教階級制度，如沙烏地阿拉 伯、利比亞。不過，在什葉派人口為主的國家卻在後殖民時代出現反方向發展，最典型的例子就是伊朗，1979年爆發伊斯蘭革命後，由擔任阿亞圖拉的宗教領袖 何梅尼（Ruhollah Khomeini）建立政教合一的什葉派國家。

不難想像，遜尼派國家的世俗化，也會面臨到大多數威權體制國家內部矛盾的問題，除了一些強調國民福利制度的產油國以外，大部分遜尼派國家開始出現反 動現象，底層老百姓開始仇視權貴的高壓統治，於是終於引爆了2011年阿拉伯之春，要求民主自由的抗爭聲浪排山倒海而來，許多威權政府因此崩解，在遜尼派 國家造成骨牌效應，當然這背後也不乏西方國家推波阻攔。然而，西方國家畢竟是小覷了宗教因素在中東地區扮演的角色，很快的，這些國家開始出現了這種論調： 「遜尼派國家世俗化是受到西方影響，而西方根據自己的利益支持壓迫人民的集權政府」，於是蓋達組織（AL-Qaeda）、伊斯蘭國（Islamic State）等軍事化遜尼派極端教義組織利用這種思想，輔以「直接與真主溝通」的遜尼派教義吸收成員，快速崛起。

沙烏地阿拉伯王子瓦利賓塔拉（Waleed bin Talal）出席巴勒斯坦領袖阿拉法特喪禮。沙烏地阿拉伯是遜尼派主要領導國。來源: Alakhbar

敘利亞本身就像是什葉派與遜尼派國家發展的矛盾綜合體，自上個世紀結束殖民建國後，無論發生幾次政變更迭，都是由人數約 10%的什葉派盤據高壓專制的世俗政府機構，藉以統治70%的遜尼派人口和信仰其他宗教的少數，由於鄰近以色列的緣故，社會內部的矛盾常常被外部競爭關係 所掩蓋。敘利亞與以色列兩國曾在1990年以前在接壤國黎巴嫩短兵相接，並且各自扶持境內勢力，企圖建立緩衝國，最後以敘利亞政府支持的什葉派真主黨 （Hezbollah）獲得最終統治權，成為以色列家門口的一顆不定時炸彈。

2011年的阿拉伯之春後來擴散到敘利亞境內，要求結束少數威權統治的反抗軍，敘利亞自由軍（Free Syrian Army, FSA） 登高一呼，獲得西方國家的政治、經濟、軍事支持，並且促使更多大大小小的反抗軍揭竿而起，而這些參與者大多是長期受壓迫的遜尼派穆斯林，目標都是扳倒長年 實行家族統治、阿薩德（Bashar al-Assad） 領導的敘利亞政權。

於是，宗教派別在中東地緣政治的特殊性也不例外地，在敘利亞內戰中開始發酵。在這場內戰背後，都能看得出什葉派領導國家伊朗以及遜尼派領導國家沙烏 地阿拉伯與卡達的競爭，前者支持什葉派敘利亞政府、後者支持遜尼派反抗軍（主要是敘利亞自由軍）。內戰雙方各自對外的政治及軍事會議的場合上都能看到這些 中東主要國家的參與，使敘利亞內戰逐漸成為什葉派及遜尼派的鬥法場域⁴。伊朗將阿薩德政權視為制衡以色列的樞紐，因為伊朗的軍事援助可以透過敘利亞進入黎巴嫩，協助真主黨對以色列發動攻擊，透過三個什葉派政權的合作取得對抗以色列的主控權，進而在中東穆斯林世界獲取領導地位⁵。可以說藉由敘利亞這面鏡子，讓人驚覺從七世紀開始的什葉-遜尼戰爭，居然還是個進行式，兩者都希望成為穆斯林世界最終的領導者。

然而，敘利亞內部局勢並非單純是外部宗教勢力的投影，事實上，敘利亞反抗軍的組成本身就很複雜，與其說是一股勢力，倒是比較類似中華民國在清朝崩潰 後各軍閥自立為王的情況，根據不同的目的合縱連橫。截至2015年為止的態勢逐漸明朗化，三個主要山頭為「敘利亞自由軍」、「努斯拉陣線」（Jabhat al-Nusra）⁶、「伊斯蘭國」（Islamic State, IS），彼此之間的勢力消長非常明顯，以伊斯蘭國聲勢最為浩大。前者以敘利亞內戰為作戰主軸，後兩者則在去年開始重心轉向對西方國家發動恐怖攻擊，使得敘利亞問題更加複雜化。

「努斯拉陣線」是由伊拉克蓋達組織（Al Qaeda in Iraq, AQI） 於2011年敘利亞內戰剛開始所扶植，在戰場上的表現以及戰術應用上盡量避免公開斬首、宗教處決，為其在敘利亞反抗軍當中博得尊敬，但事實上該組織與敘利 亞各個軍事武裝團體的競合關係並不穩定，常常隨著時局而變化，連原本扶植成立該團的伊拉克蓋達組織都無法完全掌控。

2013年當伊拉克蓋達組織（AQI）片面宣布其組織與「努斯拉陣線」、伊斯蘭國（IS）三者結合，擴大伊斯蘭國在敘利亞的佔領區，遭到「努斯拉陣線」的拒絕，「努斯拉陣線」自此與伊斯蘭國成為競爭者；截自2014年為止至少有3000名成員因為對抗伊斯蘭國而陣亡⁷。

根據美國當局的情報顯示，賓拉登（Osama bin Laden） 繼任者蓋達組織領袖艾曼札瓦西里（Ayman al-Zawahiri）指定蓋達子組織「呼羅珊集團」（Khorasan Group）⁸前往敘利亞「努斯拉陣線」佔領區，主要目的並非支持反抗軍，而是利用「努斯拉陣線」在敘利亞的聲望作藏匿的護盾、吸收西方人來發動對歐洲及美國發動「孤狼式」的恐怖攻擊行動⁹。

2014年9月美國為了殲滅「呼羅珊集團」而對「努斯拉陣線」基地展開轟炸，使「努斯拉陣線」內部分裂跡象升高，並導致「努斯拉陣線」在去年11月 一舉擊破敘利亞自由軍旗下的「敘利亞革命戰線」（Syrian Revolutionary Front, SRF） 以及「堅忍運動」（Harakat Hazm）根據地，理由是懷疑親西方的敘利亞自由軍出賣情報給美國¹⁰。

許多人看到這邊，應該都發現到了，西方國家支持的阿拉伯之春與對抗中的恐怖主義在敘利亞內戰中合為一體，這場遠在中東的戰爭又再次涉及歐美國家安全的核心利益，使得大國角力與算計在2014年逐漸浮上檯面。

巨人的凝視

2014年5月，中俄聯手檔下聯合國安理會的一項決議，該決議將父與國際戰爭法庭（International Criminal Court）追究、調查敘利亞政府違反人道罪及戰爭罪的權力，這已經是中俄第四度利用安理會常任理事國的否決權阻止聯合國對敘利亞內戰進行強制性的有效干 預¹¹。美中俄三方除了在調查化學武器一事上達成過共識，在阻止戰亂方面己乎毫無進展。到底，大國角力的背後的考量是什麼？

聯合國安理會議事廳。來源: The Conversation

就美國立場來說，敘利亞內戰就是拿石頭砸自己的腳，不但戳破了國王的新衣，也點出了伊拉克戰爭與全球反恐戰爭失敗的事實。

原本2011年阿拉伯之春的出現有利於美國在北非、中東的遜尼派國家中建立一系列親美政權，等區域代理人扶植完成後，美國就不需直接干預中東情勢，等於宣告長達十年的伊拉克戰爭完全告一段落。此舉不但能重創恐怖組織的生存空間，還能當作槓桿對北面的俄國產生壓力。

無奈劇情急到了2013年急轉直下，伊斯蘭國（IS）的崛起一巴掌打醒了這個美夢，導致美國在中東的戰略情勢突然回歸到911攻擊後的基本盤，倒退 十年，回到2003年小布希發動伊拉克戰爭之前，山姆大叔到現在才發現原來自己的腳從未離開過伊拉克這個泥淖。在兩害相權取其輕的原則下，世人再度看到美 國選擇與一些過去不受西方歡迎的政府合作，甚至為了對抗伊斯蘭國（IS） 連本來要宣戰的敘利亞阿撒德政府也能合作，令不少盟友傻眼。更糟的是，此舉無異讓人看破手腳，美國友好的遜尼派國家如沙烏地阿拉伯，對於推動阿拉伯之春所 帶來的國內政治風險早已頗有怨言，美國現在居然態度轉變如此之迅速，心中的不滿更是不言而喻。

伊斯蘭國（IS）嚴格說起來是敘利亞與伊拉克國情的特殊產物；敘利亞由少數什葉派長期掌權，而鄰國伊拉克正好相反。然而不可否認，美國對敘伊兩國的政局干預才是直接促成伊斯蘭國（IS）迅速壯大的催化劑。

在伊拉克，美國扳倒海珊制權以後，伊拉克原本佔多數的什葉派人口經由民主系統進入政府，更加引起伊拉克遜尼基本教義派的不滿。在他們眼中，經過長年戰禍以後，還被迫要看著什葉派逐漸取得這個穆斯林國家的主導權，簡直忍無可忍，而這一切都是美國為首的西方國家所導致。

在敘利亞，什葉派政府壓迫下的遜尼派人口原本對於阿拉伯之春是有期望的，但是歐巴馬政府態度的反覆，讓大國算計被看穿，越來越多的人民認為西方的支持並不是真的要幫他們獲得民主，也導致敘利亞境內的遜尼極端教派的抬頭。

2013年8月敘利亞政府對境內平民濫用化學武器，歐巴馬隨即表示一旦證實美軍將會直接介入敘利亞（就算聯合國無法達成共識），一時之間敘利亞反抗 軍士氣大振；結果9月聯合國報告出爐證實後，美國卻在顧及到俄國利益、伊斯蘭國（IS）崛起的考量下，再加上剛結束長達十年的伊拉克戰爭，最後選擇了接受 俄國的方案：在一年內由聯合國禁止化學武器組織（OPCW） 監督下銷毀敘國政府化武，並要求敘利亞政府簽署《禁止化學武器公約》（CWC），以換取美國及西方國家不直接發動軍事介入。消息一出，更多反抗軍統治區的 居民感到被美國所背叛，紛紛轉向伊斯蘭國（IS）的懷抱¹²。

伊斯蘭國（IS）2013年開始於敘利亞、伊拉克邊境崛起，並且在去年初完成攻佔伊拉克中北部，開始朝向西面的敘利亞挺進，在歐巴馬的化武紅線破功 後，伊斯蘭國（IS）迅速成為敘利亞境內反抗軍最大勢力，佔領區今年恐怕都要超過阿薩德政府了。諷刺的是，美國原本資助敘利亞反抗軍各陣營的軍火也因此大 量流向了伊斯蘭國（IS）¹³。

至2014年8月為止的伊斯蘭國（IS）佔領區。

就俄國立場來說，敘利亞是歐盟西方勢力東擴的前哨戰之一，主要目的是透過對裏海、黑海、地中海、波羅的海四個水域的勢力擴張來壓制歐盟東擴。

俄國支持敘利亞阿薩德政府，跟支持東烏克蘭和克里米亞分離主義、支持喬治亞共和國的南奧賽堤（South Ossetia）及阿布哈茲 （Abharzia）分離的戰略意義有其一致性。敘利亞政府是中東地區唯一明顯親俄政權，而俄羅斯也需要敘利亞的塔爾圖思（Tartus）港的戰略優勢以 對抗美國於歐洲及土耳其的導彈部屬。在敘利亞內戰的干預上，俄國不但提供武器給敘利亞政府，還相準了美國出兵意願低落的軟肋，成功在聯合國與美敘政府之間 玩兩手策略，而美國政府同意俄國的化武解決方案更是其穿梭外交的一大勝利，使美國陷入自打嘴巴、左手打右手的窘境。

事實上，從今日地圖來看，歐盟與俄國之間的緩衝地帶已經消失，從勢力接壤的北面波羅的海三小國、烏克蘭、甚至南面親西方並希望加入歐盟的土耳其，俄 國只剩下正南方的高加索各國及中東地區尚未有被歐盟勢力包圍的態勢，也因此俄國近年來開始對各地區有所反應也可以想見，英國國防大臣法隆（Michael Fallon）於今年初警告，俄國在敘利亞的布局穩定後，將對波羅的海三小國出手，建議三國及早備戰¹⁴。

就中國立場而言，敘利亞內戰不只是隔岸觀火更是一個轉機，與俄國聯手擋下安理會決議案主要有兩個戰略層次的考量：維持中國在亞太崛起的走勢、爭奪國際間「普世價值」的話語權。

敘利亞內戰給了中國一個契機，反轉歐巴馬重返亞洲政策的包圍，一旦聯合國無法達成集體安全共識，解決途徑勢必將美國為首的西方國家勢力困在中東，將 美國從2011年的伊拉克撤兵、準備將重心移到亞洲的企圖心打回原形，扭轉中國在南海問題上逐漸被美國盟友包圍的趨勢、持續擴大911以來中國因為恐怖主 義興起而得到的喘息空間。此外，順勢維持讓俄羅斯維持與歐盟在其西面的對峙，轉移俄羅斯對東面的注意力、以美俄角力外第三方的姿態在中東擴大影響力，都有 利於中國在亞洲的崛起，收到漁翁得利的效果。

最重要的是，中國對待敘利亞的態度反映出統治當局對國內統治正當性的焦慮，將聯合國視為與西方競爭「普世價值」解釋權的場域。

中國內部政治鬥爭因為習近平推行的打貪越演越烈，在內部維穩的考量下，中國對於敘利亞內戰始終抱持著多一事不如少一事的心態。一方面，維持領土完 整，中國政府不希望因為干預敘利亞內戰，而導致新疆境內的疆獨運動與伊斯蘭國（IS）產生連結，使得原本屬於種族衝突的分裂情事上升到宗教層次，面臨到與 美國相同的局面。另一方面，透過主張「不干預他國政，尊重一國主權」，與西方國家的「國家保護責任」（ The Responsibility to Protect, R2P） 的人權觀點競爭，爭奪「普世價值」的話語權來減低國內產生動亂、以及保留未來對台灣動武的法理基礎¹⁵。

「國家保護責任」（P2P） 指的是政府統治的正當性以及國家主權，建立在是否盡責維護其國民基本人權的基礎之上；若國家無法盡到身為國家的基本責任，國際社會基於人道立場有義務及權 利介入，並且對統治當局是否犯戰爭罪進行責任追究。這個在1999年北約介入巴爾幹半島科索沃戰爭之後發展出來的新概念，2011年更成為聯合國安理會通 過1973號決議，對利比亞實施禁飛區，並進一切手段保護平民的依據，這是聯合國首度引用P2P原則進行軍事干預，若是P2P原則形成長期慣例，等同於為 西方國家介入台海戰爭或新疆西藏製造新的法源基礎¹⁶。中國當時會投下棄權屬於情勢下的利益考量，多半是考量到與阿拉伯之春後產生的各個新政權必須維持友好關係，起碼不能給世人與利比亞政府站同一邊的印象以免謀受利益損失。不過，這當然也是2011年阿拉伯之春開始時，對於會出現一堆親美穆斯林政權可能性所做的判斷了¹⁷。

參考資料》

蔡孟翰

這天土耳其的海岸不太一樣，除了一如往常的迎接一波波的海浪，也有一名自海面而來的紅衣小男孩新訪客。相較於活潑的浪花不斷翻攪、浪聲聒噪的叼續不停，更凸顯出俯躺於沙灘的男孩那樣的沉靜，沉靜到連呼吸聲與心臟的鼓動都止息凍結了。

兩艘載著23名非法移民的小船從土耳其出發，欲前往希臘的科斯島，卻在出海後不幸翻覆，導致包括5名孩童在內的12人罹難。小男孩就是這場意外的罹難者，海浪將他遺體推送回了岸邊。救援人員雙手輕輕的捧起這名男孩，男孩的永遠沉睡卻也喚醒了許多歐洲國家，許多國家元首表態將積極面對長久以來的難民問題。

而這故事的起因，或許應倒帶到幾年前的戰爭開始說起。

阿拉伯之春的冷列寒風

2010年年底，突尼西亞人民發起了大規模的街頭示威，抗議長久以來的社會問題，也促使執政長達二十幾年的總統政權倒台；而突尼西亞如此的一場街頭抗爭，扳倒阿拉伯世界推翻專制政體的第一張骨牌，從北非蔓延到西亞的連鎖反應，壓抑許久的專制統治、政府貪腐、經濟問題等現象終於爆發，接連引發了一場場的民主運動、一個個政權面對挑戰，被國際社會稱之為「阿拉伯之春」。許多政權在這波潮流當中倒台，如埃及的穆巴拉克、利比亞的格達費政權；有的國家則進行了政府改組，如約旦、黎巴嫩、阿曼；但也有的國家持續陷於內戰，最引起國際關注的，無非敘利亞。

敘利亞的阿薩德政府與反抗軍持續交火，造成無數人民的傷亡，甚至數度傳出政府以生化武器攻擊反抗軍，引起歐美國家的譴責，甚至有聲浪提議進行「人道干涉（humanitarian intervention）」的必要性。聯合國安理會也一度考慮介入敘利亞內戰，惟卻因常任理事國俄羅斯行使否決權（veto），而否決了此次決議，也使敘利亞內戰持續延燒，聯合國統計的死亡人數也已高達22萬人之多。而敘利亞鄰近的許多國家，如埃及、葉門，即便政權經過更迭，亦有反對新政權的聲浪，使國家處於動盪的不安定狀態。使阿拉伯之春下遍地綻放的花朵，並不是那樣的美麗。

雪上加霜的是，恐怖組織伊斯蘭國開始橫行於中東，更使得敘利亞天際所瀰漫的戰火煙霧更加的難以揮去。無休止符的混戰，逼使的一群又一群的流離失所的人民藉由遷徙，迫切的渴望搶灘到歐陸的淨土上，尋求自己的容身之處。而這樣的現象卻成為令歐洲國家頭痛的非法移民、難民問題，一批又一批的難民潮藉由陸路、數人塞擠在小車廂前往歐洲國家；也不少是透過搭船企圖穿越地中海前往歐陸，但常見船隻在未登岸前就不幸翻船。紅衣小男孩的故事，僅是冰山一角而已。

敘利亞的阿薩德政府與反抗軍持續交火，造成無數人民的傷亡，甚至數度傳出政府以生化武器攻擊反抗軍，引起歐美國家的譴責。（AFP）

從國際公約談難民地位

什麼是「難民」呢？為什麼難民會是一個棘手的問題呢？人權法下人民本身就有遷徙自由了，那為什麼還會有難民問題呢？

國際法並不承認外國人民有權得以自由進入他國領土或於其境內居住；原則上國家有權決定他國人民是否可以入境，當然也可以拒絕。也因此才會有所謂的「非法移民」，即「偷渡客」。

國際聯盟於1933年制定最早的難民公約，但當時各國對難民保護的意識不深，因此無法發揮實質的規範效果。然而在第二次世界大戰時，許多面臨戰爭而逃難的大量人民湧入鄰近的他國，使國際社會開始重視難民的問題。

一、人人為避免迫害有權在他國尋求並享受庇身之所。

1948年《世界人權宣言》第14條規定即被視為對難民保障的成文規定。而聯合國更於1951年通過專以處理難民問題的《難民地位公約（Convention relating to the Status of Refugees，簡稱「難民公約」）》。在公約的前言中指出，本公約係重申世界人權宣言確認人人享有基本權利和自由不受歧視的原則，以及「考慮到庇護權的給予可能使某些國家負荷過分的重擔，並且考慮到聯合國已經認識到這一問題的國際範圍和性質，因此，如果沒有國際合作，就不能對此問題達成滿意的解決」，表示將透過國際性的規範與高度因應難民問題。

什麼是難民

難民公約第1條對難民的定義為：

「由於一九五一年一月一日以前發生的事情並因有正當理由畏懼由於種族、宗教、國籍、屬於某一社會團體或具有某種政治見解的原因留在其本國之外，並且由於此項畏懼而不能或不願受該國保護的人﹔或者不具有國籍並由於上述事情留在他以前經常居住國家以外而現在不能或者由於上述畏懼不願返回該國的人。」

…考慮到自通過公約以來，發生了新的難民情況，因此，有關的難民可能不屬於公約的範圍， 考慮到公約定義範圍內的一切難民應享有同等的地位而不論1951年1月1日這個期限…

也就是說，就是某人因為種族、宗教、政治立場等因素，若繼續居於自己的國家可能因此受到危害，不得不離開而到其他國土，就屬於國際法所稱的難民。不過定義中強調遷徙之事由需因為1951年1月1日以前發生的事情，應是特別因應第二次世界大戰所導致的難民潮所制定的條約。1967年聯合國所通過的《難民議定書》（Protocol relating to the Status of Refugees）在前言放寬了此項限制。

國際法並不承認外國人民有權得以自由進入他國領土或於其境內居住；原則上國家有權決定他國人民是否可以入境，當然也可以拒絕。也因此才會有所謂的「非法移民」，即「偷渡客」。（REUTERS）

新興的難民問題仍難解決

然而近年來，許多新興類型的難民逐漸出現，其中，因居住環境的破壞而被迫遷徙的「環境難民（environmental refugee）」最受大家關注（如因氣候暖化導致島嶼被上升的海平面淹沒的島國人民）。而如此的移民或許並不容易直接落入難民公約對難民的定義（即受到迫害），也因此並無難民法的適用與保障。

國際組織對難民的態度

聯合國於1946年成立了「國際難民組織（International Refugee Organization, IRO）」，是為處理及安置因第二次世界大戰所生的難民問題而設置的暫時性組織，使各國理解難民問題是國際性的事務，並關切難民的安置及遣返等事。

此組織原先的預設即是暫時性組織，本應在安置第二次世界大戰的難民後即告解散，然而難民問題卻並未隨大戰的結束而停止發生，故聯合國大會於1950年成立「聯合國難民事務高級專員辦事處（簡稱「聯合國難民署」；Office of the UN High Commissioner for Refugees, UNHCR），承接國際難民組織的事務。

聯合國難民署其目的係續行保護難民及解決難民問題，在當地政府或聯合國的要求下，難民署會對難民提供必要的援助。聯合國難民署更於1954年及1981年獲頒諾貝爾和平獎。

聯合國於1946年成立了「國際難民組織」，是為處理及安置因第二次世界大戰所生的難民問題而設置的暫時性組織。（AP）

國際法對難民的保護：不遣返原則

任何締約國不得以任何方式將難民驅逐或遣返至其生命或自由因為他的種族、宗教、國籍、參加某一社會團體或具有某種政治見解而受威嚇的領土邊界…

國際法對於難民保護最重要的規範為「禁止驅逐出境或遣返原則」。在難民公約第33條規定，若一名難民若進入締約國之國土，締約國原則上應給予庇護（asylum），不得將難民驅離或將他送返回母國或任何可能對他不利的國家；僅有在難民有侵害國家安全或公共秩序的情況下才可以將其驅逐出境。

同樣的規範在公民權利及政治權利國際公約（簡稱「公政公約」）第15號一般性意見「公約所規定的外國人地位」中指出，公約不承認外國人得任意進入締約國的領土或在境內居住，締約國有權得以決定誰可以入境，但是在涉及不歧視、禁止非人道處育等情況下，外國人可以享有入境、甚至居住的權利保障。亦即肯認了難民入境的地位。

在區域人權公約中，《美洲人權公約》第22條第8項及《歐洲基本全憲章》第18條也確認締約國應給予難民庇護，並不得遣返回有危險的國家；非洲於1967年所訂立的「非洲難民問題管理公約（Convention Governing the Specific Aspects of Refugee Problems in Africa）」亦有相關的規定。

國際法學界普遍認為「難民不遣返」已成為國際習慣法，換句話說，即便非難民公約或人權公約的締約國，也應該受此規範原則的拘束。

國際法學界普遍認為「難民不遣返」已成為國際習慣法，換句話說，即便非難民公約或人權公約的締約國，也應該受此規範原則的拘束。（AFP）

國際法對難民的保護：平等保障

《難民公約》除了使難民得以進入國土外，也規定締約國也應給予難民如同一般外國人的待遇，並應保障其宗教自由、財產權保障、結社權、訴訟權、行動自由等基本權利；甚至應盡可能的提供難民房屋、教育、公共救濟、甚至使其入籍。

另公政公約第2條第1項也規定：

「本公約每一締約國承擔尊重和保證在其領土內和受其管轄的一切個人享有本公約所承認的權利，不分種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財產、出生或其他身分等任何區別。」

從此條文可知，締約國應對其管轄範圍內的所有人民，包括難民，給予公政公約中所保障的權利。

《難民公約》除了使難民得以進入國土外，也規定締約國也應給予難民如同一般外國人的待遇，並應保障其宗教自由、財產權保障、結社權、訴訟權、行動自由等基本權利；甚至應盡可能的提供難民房屋、教育、公共救濟、甚至使其入籍。（AFP）

接納難民的難題

不遣返難民或許不是最困難的問題，真正困難的應該是不遣返之後所生的問題，即如何讓這群難民得以在自己國土上生活，例如應如何使難民享有居住、工作等權利，使國際人權公約所保障的權利亦得以落實在難民身上。

以兒童權利公約第22條為例，其特別明文對難民兒童予以保障，要求締約國應給予難民兒童適度的保障，並為隻身入境的兒童協助尋找父母或家人。

締約國應採取適當措施，確保申請難民身份的兒童或按照適用的國際法或國內法及程序可視為難民的兒童，不論有無父母或其他任何人的陪同，均可得到適當的保護和人道主義援助，以享有本公約和該有關國家為其締約國的其他國際人權或人道主義文書所規定的可適用權利。為此目的，締約國應對聯合國和與聯合國合作的其他主管的政府間組織或非政府組織所作的任何努力提供其認為適當的合作，以保護和援助這類兒童，並為隻身的難民兒童追尋其父母或其他家庭成員，以獲得必要的消息使其家庭團聚。在尋不著父母或其他家庭成員的情況下，也應使該兒童獲得與其他任何由於任何原因而永久或暫時脫離家庭環境的兒童按照本公約的規定所得到的同樣保護。

請大家試想，若隔壁鄰居的房子因為建商偷工減料、又因為地震而倒塌，慌張的鄰居跑來我們家避難，或許來一位，我們會很同情的他的處境，請他喝喝茶、坐著休息一下；或許來兩位，我們還是會很同情的請他喝喝茶、坐著休息一下；但是若屬於大家庭的鄰居，一家十幾人全部跑來我們家避難，我們或許還是很同情，但是可能會對於這樣的負擔感到困擾，有茶來得及泡十人份嗎？家裡有那麼多張椅子嗎？……

因此不難得知，所在地國對其境內的難民所負擔成本的不低。這也正是為什麼各國對於難民的處理都感到相當棘手、甚至有些人民會排斥難民入境的原因。甚至曾經有國家為了避免難民入境後就不能遣返他們，因此派船在海上阻撓企圖搭船登陸的難民。

所在地國對其境內的難民所負擔成本的不低。這也正是為什麼各國對於難民的處理都感到相當棘手、甚至有些人民會排斥難民入境的原因。圖為難民經過克羅埃西亞與匈牙利邊界。（AFP）

我國法與難民

相較於大陸國家，難民的遷徙更為容易，但台灣也曾發生過如來自東南亞難民的問題。
1951年我國尚為聯合國之成員時，曾簽署難民公約、亦於1967年簽署難民議定書。然而，之後我國離開聯合國而為成為正式締約國。我國呼籲制定「難民法」的聲浪已經有許多年了，雖已擬定難民法草案，但是尚未正式通過立法。

立法，不是為了流行與潮流，而是符合規範的主流化。在對難民保障以成為國際習慣法的情形下，我國自有遵從的義務。因此將國際規範在國內予以落實、體現有所必要。