台灣地下經濟蓬勃-約占GDP的28%/全球經濟成長率為–3%,其中已開發國家衰退得更是嚴重(美國–5.9%、歐盟區–7.5%、日本–5.2%……)

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台灣地下經濟蓬勃-約占GDP的28%
財政紓困的現狀、亂象與反思  https://bit.ly/35W4KhH
各國政府祭出許多紓困方案,但必能夠真正幫助到有需要的對象。
新冠肺炎對於全球經濟所造成的災難,百年罕見。IMF預期今年全球經濟成長率為–3%,其中已開發國家衰退得更是嚴重(美國–5.9%、歐盟區–7.5%、日本–5.2%……)。以美國來說,我們就見證原油期貨價格跌到負值、3,000多萬件失業金申請的罕見現象;而近日媒體報導也指出,英國、美國領取食物銀行救濟的人數屢創新高(參考英國《衛報》及美國《美聯社》),許多食物銀行外,成千上萬人等候救濟食物,車陣綿延數公里;甚至有人凌晨開始排隊,種種現象,都凸顯出此次疫情前無僅有的嚴峻。
各國防疫政策
面對疫情,各國政府翻箱倒櫃的搬出各項紓困及振興政策。一般來說,經濟政策分成兩個面向:
財政政策(fiscal policy):指政府藉由擴大政府支出或減少租稅負擔以刺激經濟。綜觀各國因應疫情的財政政策,包括社會救助(薪資補貼、失業給付)、增列醫療預算、企業補貼(低利貸款、延期還款或現金補貼)、降稅或延期繳稅等。
貨幣政策(monetary policy):指政府(中央銀行)調整貨幣供給量以影響經濟活動,調降利率以及量化寬鬆(quantitative easing;QE)為常見刺激景氣的工具。
下表呈現幾個主要國家面對疫情之財政及貨幣政策。我們發現各國政策工具大同小異,以財政政策而言,社會救助(低收入戶補貼及失業保險等)、企業補貼(低利貸款及政府直接補貼等)及增列醫療預算為多國共識;在租稅方面,表列國家均有延期繳稅之優惠,但僅約一半的國家提供減稅優惠。貨幣政策部分,未必各國皆有降息的作法。[1]
各國面對疫情之財政及貨幣政策整理。「勾」代表該國有實施該種政策;「空格」則代表沒有實施該種政策。資料來源:IMF;租稅政策參考Tax Foundation;台灣相關資料則參考行政院相關公告。
然而,由於財政政策直接影響民眾生計,各國政府首重財政政策的推動。下圖呈現主要國家財政政策規模占GDP比例,大多數國家財政政策占比介於5%至10%之間,日本最高(20%),而台灣的政策規模約位於表列國家中間。
各國財政政策規模占GDP比例(%)。此圖僅統計財政政策規模占比,不包含貨幣政策及其他政策的規模。資料來源:http://www.ceyhunelgin.com/。資料基準日:4月19日。
下面這張圖,則顯示各國財政政策規模大小與疫情嚴峻程度呈正向關聯性(橫軸為總確診數;縱軸為財政政策規模占GDP比例):
各國財政政策規模與確診數之關聯。此圖僅統計財政政策規模,不包含貨幣政策及其他政策的規模。資料來源:財政政策規模占比來自http://www.ceyhunelgin.com/;總確診數則參考https://ourworldindata.org/grapher/total-cases-covid-19。資料基準日皆為4月19日。
政策紓困的若干亂象
社會大眾除了追逐確診及死亡人數的每日更新,另一個關注的焦點即為政府的紓困政策。由於小惠難打動人心,在各國不斷推出大規模方案的情形下,我國政府也不落人後,紓困振興方案金額從原先特別預算編列600億元,一口氣加碼調升為1.26兆元。
目前規劃的分配如下圖:7,000億元為央行、郵政儲金與各公營銀行提供之貸款額度;4,200億元為特別預算及特別預算的追加預算(其中2,100億元為政府視疫情所需,得額外編列部分);最後1,400億元則為公務預算及基金的移緩濟急。規模看似不小,然而,魔鬼藏在細節中。
我國紓困方案金額分配(億元)。此圖呈現目前規劃分配情形(單位為億元),當中7,000億元為央行、郵政儲金與各公營銀行提供之貸款額度;4,200億元為特別預算及追加特別預算(其中2,100億元為政府得視疫情所需,得額外編列部分);1,400億元為公務預算及各基金移緩濟急。資料來源:中央通訊社4月2日及4月21日報導。
將7,000億貸款額度視為紓困方案規模,並不恰當。相較於企業透過市場利率借貸,主要差別在於政府紓困貸款提供之利息補貼優惠。拿經濟部力推、以中小型事業不減薪或裁員為條件的3年期「營運資金貸款」為例,經濟部提供6個月利息補貼,每家事業還有55,000元補貼上限。以我國民營企業平均貸款利率約6%計算,就算沒有金額上限、且7,000億額度全依此方案用竭,約為893億元的利息補貼。[2] 將7,000億貸款額度全數充作財政激勵規模,實有「灌水」之嫌。
雖然有人主張美國的紓困規模同樣將貸款額度納入,認定我國的計算方式並無疏誤,然而,美國針對中小企業所提供的貸款與一般貸款不同,如果企業貸款之後一定期間內沒有解僱任何員工,此貸款並「不需償還」(forgivable);如有解雇員工,則依照解雇比例減少免償還的比例(舉例來說,25%員工被解雇,貸款則須償還其中25%)。因此,此貸款可視為有條件的政府補貼,與我國現行推動的低利貸款大不相同。
此外,由於政府與民眾處於資訊不對等(asymmetric information)的情形,政府紓困作法未必能夠篩選出真正需要幫助的對象,而衍生出「紓困振興失靈」問題。在台灣,尤其必須擔心紓困的盲點。
台灣地下經濟蓬勃(約占GDP的28%,參考這裡);但政府推動企業紓困方案,千篇一律要求企業須有相關營業登記,對於許多小規模營生商家,自然成為政策的漏網之魚。
資訊不對等也可能導致紓困振興資源之濫用。以美國為例,Shake Shack等大型連鎖企業申請美國針對小型企業所提供的紓困貸款,引發輿論的撻伐(參考這裡及這裡);坐擁400億美元資產的美國哈佛大學,申請約900萬美元的紓困補助,同樣導致批評聲浪排山倒海而來,川普總統甚至在推特直言哈佛應將紓困金退還。此外,彭博商業週刊也指出,中國政府提供民間企業的低利貸款,並非被拿來貼補營運損失及薪資,反而投入於不動產市場。
財政政策的思維
我們認為,財政政策的規畫,應本著經濟學理論述、以經濟預測數據為依歸,而非一味在紓困規模大作文章。尤其我國為小型開放經濟體,當其他國家的經濟因為疫情重創之際,將連帶影響我國經濟局面,因此以我國疫情控制良好而輕忽紓困,後果更嚴重。此外,面對資訊不對等的情形,自認準確、針對性的紓困振興方案,都將不可避免上述盲點與濫用問題。
相較之下,普發現金或消費券,則可避免或有效減輕紓困振興失靈的情形。沒有使用限制的現金與消費券,不僅可使因疫情而「先收起來」的地下經濟部門,重新開張,而不至於淪為紓困振興的黑洞;也能使各行各業,以渾身解數真本事來爭取商機,避免業者競相追逐補助、濫用紓困資源。
我們相信,唯有依循經濟理論根據的財政政策,方能在險峻的疫情當前,為低迷的經濟注入一股源頭活水。
[1] 本文撰寫參考基準時間點,IMF資料更新至4月24日;Tax Foundation資料則更新至4月22日。因此可能與當前情形有些微差異。社會救助包括對於低收入戶的資源挹注(食物券或現金)、失業保險等;企業補貼包括薪資補貼、低利貸款或直接對企業的現金挹注等。各國的減稅項目亦有所差異。舉例來說,法國調降公司所得稅2個百分點(30%至28%)、南韓減免自僱營業人之營業稅、中國降低小型企業之營業稅稅率2個百分點(3%至1%)。而增列醫療支出可能包括對於醫療機構或健保的補助、擴大篩檢、疫苗或試劑研發等醫療措施。
[2] 其計算流程分成兩個步驟:首先,前6個月利息由經濟部補貼,相較於原先藉由市場利率借貸資金,此貸款免除前6個月利息費用:7,000x6%x1/2=210。再者,剩餘2.5年均以2.095%(中華郵政公司2年期定期儲金機動利率加1%)計算利息,其利率與市場利率之差距為利息補貼:7,000x(6%-2.095%)x2.5=683.375。將前兩部分金額加總,即210+683.375=893.375。
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