國土新法 山坡地農地大增136％
2024-08-12 02:20 聯合報／ 記者黃婉婷／台北報導
國土計畫法明年上路，審計部發現依新法畫設山坡地農地，將增加卅二萬多公頃。本報資料照片
國土新法 山坡地農地大增136％ | 政治 | 要聞 | 聯合新聞網 https://bit.ly/3WZkhJN
國土計畫法明年上路，各縣市正著手畫設國土功能分區圖。審計部報告指出，依新法所畫設山坡地農地，將比過去增加卅二萬五百公頃，增幅百分之一三六點四四，有大量解放山坡地空白地之虞，恐不利國土保安及水土保持。但內政部國土管理署表示，此數據僅是推估，非實際情形，待各縣市繳交功能分區圖，將會同農業部依實際環境檢視狀況。
審計部去年度總決算審核報告指出，國土署二○二一年六月檢送國土功能分區及分類與使用地畫設作業手冊給各縣市政府作為畫設參考，其中農業發展地區第三類（通稱山坡地農地）畫設，是將山坡地範圍內依原「區域計畫法」畫定的特定農業區、一般農業區及山坡地保育區等的農牧用地、林業用地、養殖用地，與未編定使用地的森林區、山坡地保育區及風景區等土地都納入，尚未納入國土功能分區及其使用類別的山坡地也一併畫入。
審計部指出，依中央研究院去年三月發布「農業政策建議書二．○」，提及我國二○一八年山坡地農地總面積為廿三萬四千九百公頃；綜觀各地方政府於二○二○年十一月至二○二一年二月依該手冊畫設的縣市國土計畫，全國山坡地農地總面積為五十五萬五四○○公頃，增加卅二萬五百公頃，增幅達百分之一三六點四四。
審計部認為，此舉有大量解放山坡地空白地之虞，後續若經由土地權利關係人直接依法從事農業使用或興建農業設施，恐不利山坡地的國土保安及水土保持。
國土署解釋，待各縣市政府檢送國土功能分區圖草案後，將會同農業主管機關就農三土地，考量現地環境、資源條件及環境敏感地區等外在因素，核實檢視及審議該草案繪製成果，以兼顧農業生產及國土保安。國土署強調，手冊只是訂定原則，縣市政府須依實際情況和農業部規定去畫定，因此該數據只是推估，和實際情況不符。
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邁向農業4.0
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作者為中華經濟與金融協會副秘書長
拜蔡總統邀功事件所賜，有愈來愈多人關心台灣農業的發展。我國農業技術極佳，可惜至今產值仍相當有限。全球製造業正吹起工業4.0浪潮，運用先進科技，降低生產成本，並提升生產力與生產品質。台灣農業可仿效製造業發展模式，積極邁向農業4.0新時代。
從幾項農業統計談起
早期台灣產業發展以農業為主，農業生產占國內生產毛額比率相當高，根據行政院主計總處的數據，1955年還高達三成水準(29%)，後政府推動「以農業培養工業，以工業帶動農業」的政策，農業產值雖仍有所成長，但遠比不上工業與服務業的速度，占國內生產毛額比重逐步下滑，2017年農業的產值約在三千億台幣，占整體GDP的比重僅剩下1.72%，遠低於工業35.4%與服務業62.87%。
農業就業人口為57.7萬人，占總就業人口比率4.91%。引用農民健康保險的被投保人資料，2017年50歲以上的農保被投保人高達85.31%，農民老齡化問題相當嚴重。且所得偏低，2016年農家所得為107萬元，但農業淨收入只23萬元，正可謂是「又老又窮」。
縱然蔡英文總統吹捧2018年我國農產品外銷金額達到54.7億美元，創下過去20年來新高，但金額仍相當有限，去年台灣總出口金額為3360.6億美元，農產品出口占總出口比率只有1.62%，還低於2017的1.72%。若與他國相比，就知道其差距甚遠，日前地處寒帶的日本農林水產省公布的最新統計，2018年日本農林水產品和食品出口額為9068億日元，足見台灣農產還有許多成長的空間。
引進科技革新農業
台灣為科技大國，在全球ICT產業占有一定的地位。發展工業4.0也有相當的經驗與成果，若能善用此一優勢，將新興科技帶入農業領域，引領台灣的農業轉型，大幅提升其附加價值。本文以為，未來農業與科技可朝向下列領域的應用：
一、 善用大數據：隨著網路的普及與電腦運算能力的不斷提升，大數據成為備受重視的學科，西方國家有愈來愈多企業利用農業大數據，可預測氣候變化、作物的產量、價格的變動、病蟲害以及市場需求，農民可根據這些數據，進行相關決策，種植最有利的農作物，規避氣候變遷的風險；發現病蟲害或是傳染病有增長的趨勢，亦可提早以疫苗、或邊境檢疫防患，或以保險以及期貨方式避險，降低其風險。
以近期香蕉價格崩盤為例，利用大數據早就可以發現生產過剩，即可提早因應，如變更原先的用途，增加出口數量、製作果乾或釀造水果酒，均可避免果賤傷農的結果。
二、 開發適合台灣所需的農業機器人或自動化設備:台灣以老農為主，農忙時期需要大量的人力，經常發生找不到人的窘境，媒體報導農委會考慮引進農業外勞，然農業缺工多屬臨時性需求為主，外勞未必適合農戶所需。
雖可導入大型農業機械與自動化設備，但現有的農業自動化機械通常較適合於大型耕作面積的農田，用於台灣以小農經營且多山的地理環境效率將大打折扣。台灣在全球自動化設備領域已有相影響力，應邀請相關廠商開發適合台灣所需的農業機器人或自動化設備，協助減少人力，增加生產效率。
三、 開發滴灌技術: 根據經濟部水利署各項用水統計資料庫顯示，2017年農業用水達11,843.27百萬立方公尺，占全體用水的71.15%，使用全台七成的水源，產值只占GDP的1.72%，水荒時農業用水常成為被檢討的對象。我國可提倡滴灌技術，將一定數量的水直接送到植物的根部，大量節約水源，以色列的使用經驗，用水效率可達95%，大幅提升灌溉效率。且肥料與農藥亦可使用滴灌技術，精準控制植物所需的劑量。
四、 開展無人機農業用途:國際上有不少農企已開展無人機在農業上的應用，MIT Technology Review指出：農業無人機可用於土壤與農田的分析及調查、協助播種、農藥及肥料的噴灑、農作物的監控、精確灌溉與病蟲害監控等。日經新聞2月20日報導，日本正積極開發農業物流的服務，Aeronext公司今年投入100架農業物流的無人機，並計劃到2023年底之前構建全年生産10萬架的規模。這些新的應用，都值得台灣農民仿效。
五、 打造農業新電商:傳統農民只負責種植(或養殖)作物，再交由批發商銷售，但小農議價空間有限，被批發商剝削的事件時有所聞。網路時代開啟新的產銷模式，農戶可直接透過電商平台或社群媒體，直接銷售自己的農產品，甚至可以跨境行銷。推行農業電商多年之後，縱然有成功的案例，但多數的農民並未能因此獲利。蓋農業電商與其他產品有很大的差別，產品品質差異甚大，網路不易凸顯產品特質，易淪為價格競爭；農產品保質期短，風險較高；物流體積較大且耗損大，多數農產品還需冷藏車運送，運輸成本高，這些問題都成為發展農業電商的阻力。
職是之故，農民投入電商應有新思維，不光只是銷售方式改變，應設法創造差異性，如落實生產履歷、強化網路故事行銷、有機等健康概念、與宅配業者合作建構冷鏈物流體系，始可能在網路世界脫穎而出。
六、 其他還有許多新科技，如可運用生物偵測系統監測生長環境、農產品成長態樣等；以人工智慧技術與物聯網，提早預判氣候、環境與市場變化；建構封閉植物工廠，由人為控制光、溫度、濕度和二氧化碳濃度，不受自然災害影響等。
政府應扮演點火的角色
其實政府與部分農企業也都見到此農業結合科技的趨勢，近年來逐漸有成功的案例。不過多數的農戶似乎都鮮少參與，因為新興科技投入有相當的技術與資金的門檻，同時涉及不同的產業技術，需仰賴政府引導企業投入，搭建多領域的專家合作平台，共同發展農業新應用，提升台灣農業附加價值

萬畝農舍良田起
文｜鐘聖雄    攝影｜林俊耀 鐘聖雄    設計｜許玲瑋    工程｜官詣軒 江鎧至
2000 年，政府為了因應台灣加入世界貿易組織（WTO）可能帶來的衝擊，打出「富麗農村」口號，希望台灣轉型為大面積整合耕種，修正了新版《農業發展條例》，開放農地自由買放，同時特許農民在農地上興建農舍。17 年過去，農地價格漲了，我們的農業卻持續積弱、耕種面積減少，而我們的農村，除了「種」出越來越多鐵皮工廠和壯麗的農舍外，卻沒有因此變得富麗。
根據《農業發展條例》第 18 條相關規定，農舍只有農民能蓋，但政府可沒有限制「買農舍」的人必須是農民，導致近年來大量農民在興建農舍後，把這樣另類的「農產品」賣給一般人。一般人並不具備農業專業，加上過去政府對「農地農用」的把關並不嚴格，相輔相成下，就造成「農舍住宅化、農地建地化」的局面。
宜蘭農民陳章楠感嘆，從台北跑到宜蘭購買、興建農舍的人們，「十有八九」沒有保持農地農用，還將「台北的生活標準」帶進農村，要求農民不准噴灑農藥、不要太早發動農機，加上農舍會遮蔽農田必要的日照，還將生活廢水排進農業區中，早已對農村與農業造成實質影響。
不只對農舍抱存疑慮的人們有此感嘆，即便是支持農民興建、買賣農舍的老農，也對農地沒有農用的狀況有所抱怨。宜蘭老農葉慶文就指出，農地買賣與農舍興建是法律賦予農民的權利，外界不應該因為許多農舍「蓋得漂亮」就指責農民，「重點是沒有農地農用。所以政府執行力一定要拿出來，一切照法令落實管理，就不會有現在這些問題。所以問題出在政府瀆職，不是農舍怎麼蓋。」
換言之，雖然《農發條例》在開放興建農舍之初，就已明文要求「不影響農業生產」和「維持農地農用」必須是前提，然而如今從現況來看，這個「前提」早已消失……
面對多年來爭論不休的農舍爭議，《鏡傳媒》決定從數據出發，分別從農委會公布的農地現況盤查結果出發，配合內政部實價登錄資訊，以及政府每年核可的農舍使用執照佐證，想和大家詳實地探究，宜蘭的農舍，到底失控到什麼程度。
調查發現，宜蘭縣已經從普遍認知的「農業大縣」，搖身一變成為「農舍蓋最多」，同時也是「買賣最多」、「違規最多」、「佔用農地最多」的「農舍發現」。此外，透過交易資訊還可發現，農舍市場最主要的賣方，竟然是所謂的「老農」。這一切，到底是怎麼了？

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二十年後的農村風貌
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2016年的農委會主委曹啟鴻說農民平均年齡 62歲，如果此說正確，十年內農民佔就業人口的比率恐怕會降到1%以下，遠低於歐洲的水準（英國是1.2%，德國1.5%，法國2.9%）。尤其是經濟效益較低而文化意義深遠的稻農，人數與總耕地面積更可能會大幅下降，以至於全台灣到處都是廢耕的荒地。
農業人口高齡化的問題已經被談了許多年，至今卻看不出政府能有什麼改善的辦法。國民黨考慮過設立農業專區，而民進黨成立了台灣國際農業開發公司，目標都是朝向以出口為導向的企業化農業。然而這個方向的發展跟保護傳統農村景觀與文化鮮少關係，若推動過程配套失當，甚至會加速傳統農村景觀與文化的消失，而將台灣推向以少數經濟作物為主的「香蕉共和國」或「鳳梨共和國」。
此外，假如不積極從立法與制度下手促成零細農地的整併，而一味貪圖方便地利用台糖土地成立農業專區，結果很可能會任由台糖以外的農地進一步零細化，終而導致越來越多的農地廢耕。
另一方面，許多關心農業與投入農業的文青農民又太過浪漫與理想化，他們的願景跟台灣所面臨的國際現實條件脫節，因而收入低到連自己都無法在農業的崗位上堅持下去，卻在口頭上一再批評慣習農法的「無法永續」。
假如過去政府與農運團體繼續維持過去的思考習慣，二十年後的農村會是什麼景象？恐怕是遍地廢耕的荒地和別墅用地，中間點綴著一些把農業當休閒活動的「休閒農民」（不在乎農業收入的退休人士、來來去去的文青農民、半農半X等），以及少數跟政府或黑道關係良好的企業農（前者志在出口，後者志在壟斷國內的果菜市場）。以農業為主要收入的專業農和稻農將越來越少，我們今天高談闊論的各種農業價值將逐一變成極少數人的堅持，而整個社會裡卻鮮少有人關心或知悉。
這個悲哀的前景並非不能改變的，前提是我們要有吻合台灣現實條件的務實願景，並且群策群力地向這方向邁進。
一、改善農業所得，是農業永續的先決要件
農業人口老齡化，關鍵是因為農業的所得明顯地低於其他產業，因而無法吸引年輕人，也很難留住年輕人。然而很多關心農業的人卻似乎不屑於面對這個俗氣至極的問題，而寧可懷抱浪漫的情感去談各種的「進步」思想。
有人堅持「亞細亞的精耕細作模式」，認定它不僅可以提高單位面積產量，而且可以充分保留傳統的農村價值、歷史與文化。問題是「亞細亞的精耕細作模式」有它獨特的歷史背景和情境：在那種生產模式下農民佔總就業人口的比例高達七成以上，除了初級工商業外其他產業很難發展；此外，這種耕作模式下每人平均耕地面積非常小，一旦遇到水旱災年，就會有大量人口餓死；即便是豐年，能用來餵養牲畜的穀物也有限，因而動物性蛋白質的攝取量遠低於今日的水準。想要在今日這樣的經濟水準與營養水準下維繫「亞細亞的精耕細作模式」，根本就跟台灣今日的時空條件嚴重地脫節。
還有人堅持有機農業和生態農業，因為它才是可以永續的。2014年的研究也顯示：有機產品含有較豐富的抗氧化成分，和較低的有毒金屬與殺蟲劑殘留。可惜的是，消費者願意為有機產品額外付出的價格有限（美國平均約是47％，英國約是89%，其餘詳見表一）。
然而有機農業成本與價格都較高，產量則通常比慣習農法低約 20%~50%；因此，即便是在高所得且綠色消費意識與政府補貼都最發達的歐洲，也很難跨越 8% 的市場佔有率（詳見圖一）。
偏偏，台灣絕大多數耕地的土壤有機質含量在 2%以下，農民必須購買價格昂貴的有機肥（每公頃花費四萬元以上）；再加上病蟲害防治之有機資材價格也偏高，導致成本與售價皆遠高於慣習農法。當蔬菜的價格比慣習農法高出一倍時，對消費者的吸引力自然會降低。另一方面，吉園圃強調安全用藥，而國內消費者對生態的關心遠不如食安，因此吉園圃跟有機農產品變成是在重疊的市場裡彼此競爭；當吉園圃的面積及產量已經高達 7%~8% 時，有機農業就很難跨越 0.5% 的門檻。
如果政府積極排除各種不利於有機農業發展的因素以降低其生產成本，台灣的有機農業應該還有成長空間；但是有鑑於台灣綠色消費的意識低，收入水準也低於歐洲，除非政府的補貼遠比歐洲慷慨，否則很難期待台灣有機農業的市佔率超過5%。
因此，未來台灣的三農發展，主要還是取決於慣習農法，尤其是採用慣習農法的家庭農戶。這些農戶絕大多數並非安貧樂道的陶淵明，他們在乎的是提升遠已明顯偏低的家戶所得，以便讓孩子可以跟都會的孩子一樣地念大學、在都市買房子或出國留學；至於單位面積的產量，或者碳足跡與可永續的問題，頂多只是次要問題，而不會是首要的考量。
除非讓農民的所的水準跟得上其他產業的水準，否則必然很難吸引新農民，也無法改善農業人口逐年老化，而且最後一定會變成以農業人口持續流失的困境告終。
二、二十年後的農業人口與關鍵數據
根據政府 2014年的統計，台灣從事自家農牧業工作人數佔總就業人口 13%（應該是含專業農與兼業農），他們的年齡分布如表二。
表二顯示，這些人的年紀都集中在45歲以上（佔80%），而且年紀越輕的階層戰的百分比越少。假如沒有新的農業人口加入，且65歲以上在體力上不適合擔任專業農，那麼20年後這些人中只有約20%（29萬人）適合擔任專業農，相當於目前總就業人口的 2.5%左右（接近法國的農業人口比例）。
此外，假如20年內他們之中有些人離農，並有相近的人數加入農業，最後組成8萬至10萬農戶（每戶3至四位專業農民），平均每戶耕地將會有8公頃至10公頃。這樣的耕作規模仍遠小於歐陸（荷蘭約20公頃，德國36公頃，法國41公頃，英國69公頃，美國176公頃），但是起碼遠比目前更有機會發展出可以永續的農業機制。
耕作面積比歐美小，意味著成本效益比歐美低；但是蔬果中有許多農產品不適合越洋貿易，再加上WTO允許對農業採取有限的保護措施，因此在每戶8公頃至10公頃的工作規模下，或許有機會找出適合台灣發展的農業模式與政府補貼額度，以兼顧農戶收入（至少儲蓄能力不能比其他行業低太多），生態保育，以及適度保留傳統農村文化與自然、人文景觀。
此外，如果將農業結構轉向以專業農為主，平均每戶3至4位專業農，總人數29萬人（佔總就業人口的 2.5%），則政府所需要給予補貼的人數有限，將使得政府補貼更具有財政上的可永續性。
在藍綠政府立場一致地放任三農生存條件惡化的狀況下，農民的流失與老年化是必然的結果。雖然這樣的手段和過程很痛苦、惡劣，不過卻也有機會大幅度地緩解三農問題的根源：農業人口太多，以及農地規模太小。
面對這樣的未來，我們必須有所警惕：解決前面這兩個大問題之後，仍有許多問題等待解決；在邁向一個可永續的前景之前，我們還有許多障礙等待克服。譬如，如何建立專業農的認證制度，如何鼓勵優秀的人才進入農業部門，以提升農業的生產效益與競爭力。
此外，在兼顧農業多樣目標的前提下，最適合台灣的農業經營型態是什麼？包括，最務實的有機農業展目標，慣習農法的發展目標，以及企業化經營的農業合理發展目標是什麼？其次，政府對各種農業經營目標的合理補貼各是多少，才能兼顧財政上的負擔能力以及專業農民的家戶所得？
最後，但絕不可或缺的一步，是通過制度、補貼和立法積極促成農地的合併，其中包括換地的制度，或許還包括農地單一繼承的制度。
如果政府沒有積極地促成農地的合併，而只靠市場的自動調節能力，既有遺產制度將會讓農地零細化的問題變得越來越嚴重，而不會自行解決問題。
三、結語：危機與轉機
20年後我們有機會建立起一個能永續的農業體制，也有可能會是遍處荒地，端看政府和民間部門有沒有提前規劃與積極的作為。
可惜的是，過去二十年政府的作為和思維沒有任何明顯的改變，關心農業的文青往往太浪漫而不務實，而農陣等 NGO 團體跟特定政黨的勾結太深，已經成為政黨的附庸或外圍組織，而失去其獨立性與立場的堅持。
在如此險惡的現實條件下，更加需要願意（且有能力）務實地思索台灣三農願景的人，集思廣益地深入台灣三農的問題，並彙整國外可借鏡之處（但不是像才藝競賽般地比創意、新穎，而跟台灣土地的現實嚴重地脫節。

【民報】台灣農業積弱不振的根本原因
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農委會18日公布最新農地資源盤查統計資料，並表示以後會有「吹哨子條款」，民眾發現未經合法申請的興建中建物，即報即拆。這是一個好消息。
台灣農地有限，平均每公頃耕地人口承載壓力將近43人，是世界之冠。照理說，我們應該有全世界最嚴謹的農地政策，但很可惜的，我國過去長期實施全世界最不負責任的農地政策。任何國家的農政官員，都應該極力保護農地的完整性及農業經營的永續性，同時致力提升糧食的自給率，以保障糧食安全。從這個角度來看，我國長期的休耕政策造成天然資源、經濟與生態的多重損失，多年來農業政策執行者，顯然有失職之嫌。諸多作法，也有違土地正義原則。很高興看到民進黨新政府維護農地農用的努力和改變。
台灣長期執行多項錯誤的農業政策，其中最嚴重三大錯誤政策，包括農地政策、休耕政策和用水政策，導致今天全民皆輸的局面。錯誤的農地政策縱容財團買賣囤積農地，建屋謀利；縱容財團長期污染空氣、土地和河川。錯誤的休耕政策，造成我國糧食自給率降低到極其危險的30%，使得國人餐桌上的食物，70%要靠進口；我國外銷日本農產品全世界第2名已被中國取代，落到全球第13名之後；經濟部的錯誤用水政策，使農業用水被工業界巧取豪奪，農民必須自力鑿井，抽取地下水灌溉。
我國農業部門長期受到政府忽視，加上工業部門之強力壓力剝削，農民只能在夾縫中求生存。導致我國空有優良之農業技術及勤奮農民，面對外國，包括中國農產品低價傾銷，搶奪市場，顯得毫無招架之力。長期以來，錯誤的農地政策和休耕政策，忽視糧食安全，對待弱勢農民不公不義。在在都是造成我國農業積弱不振之原因。
國家的永續經營，需仰賴長期的農業生產力，及優良的農地完整性。以英國與德國為例，在過去的300年間，兩國都歷經戰爭與和平。和平時期糧食有餘，農田過剩。但他們並不因此將農地轉做他用，而是施行休耕或闢成公園；當戰爭來臨，這些耕地可以隨時轉回良田，應付增產糧食所需。
反觀我國，自1999年國民黨立院黨團提出《農業發展條例》修正案之後，開放自由買賣農地，也能夠興建農舍，有如潘朵拉打開了罪惡與災禍的盒子。自從耕地開放自由買賣，每0.25公頃的農地就可以蓋一棟農舍，貪婪的財團便因應而生，產生新的非農民大地主，農村景觀遭到破壞，嚴重影響農業生產資源及自然生態保育之永續。農地由限制買賣至開放自由買賣，是我國農業政策的一大錯誤轉變。國民黨立院黨團當初提出農發條例修正案，開放讓新購農地興建農舍，使「農地農用」的政策瓦解，就是在錯誤認知農業為「高耗水、低產值產業」的觀念下，政府一再減縮農業的發展空間。即使後來政黨輪替，情況也沒有改善。
十幾年來，財團購買大量農地，在農地上種植「農舍」，其實都是在蓋「別墅」，其中多數是財團在謀取暴利。這些「地主」在農地上蓋房子，當別墅使用，所有的生活廢水及污染，都排入周遭的農地，同時也破壞灌溉、排水系統的完整性。總有一天，大家會發現，這是一個讓台灣的農業沒有明天的錯誤政策。
2000年台灣還有81萬公頃農地，到2017年只剩54萬公頃。十年間減少27萬公頃，也就是3分之1農地已經在這十年內消失。台灣農地上每年平均種植900棟以上的農舍和工廠，其中70%農舍（別墅）蓋在宜蘭，現在已經擴及西部，最嚴重地區在苗栗。在台灣，已逐漸看不到農村景色，不要說和美、加、紐西蘭比較，即使和地狹人稠的歐洲國家或日本、韓國比起來，台灣也幾乎沒有像樣的農村景觀。如果讓目前每0.25公頃的農地就可以蓋農舍的政策延續，不趕快改正錯誤，未來台灣將會成為沒有農業、沒有糧食安全的國家。錯誤的土地政策像一隻怪獸，正在吞噬我們美麗的家園，大部分人卻渾然不知。我們的下一代，將會過著沒有自然農業景觀的悲慘生活。
我國如果要維持國民基本熱量及營養結構，必須保留農地面積74萬至81萬公頃。但目前全國可用於農業生產的農地僅剩下68萬公頃，可以看到我國農地問題的嚴重性，和糧食安全的危機。
我國農業永續經營的另一個危機，在於農地零碎化。過去3、40年間，在錯誤的農業土地政策下，農地變更毫無計劃與章法，而且受到特權壟斷，讓許多農地變更用途。這個現象因《農業發展條例修正案》更形加劇，農地零碎化的惡果也開始顯現，包括灌溉系統解體、耕地無法順利擴大、農地污染日趨嚴重。一位波昂大學的教授曾經告訴我，德國目前仍然維持農地長子繼承制度，其用意在於避免農地過度分割，以免農地零碎化，喪失耕作功能。日本也有相同的土地政策，避免土地分割，造成農業機械無法操作。台灣過去也有類似的法規，可以避免農地零碎化。但是礙於政客無法抗拒財團的壓力或政治獻金，無法堅持正確的農地政策，導致台灣未來將沒有可用的農地。
台灣農地有限，平均每公頃耕地人口承載壓力將近43人，是世界之冠。照理說，我們應該有全世界最嚴謹的農地政策，但很可惜的是，我國正在實施可能是全世界最不負責任的農地政策。後代人回顧，將會說這就是當初造成台灣「沒有農業，沒有未來」的錯誤農業政策。任何國家的農政官員，都應該極力保護農地的完整性及農業經營的永續性，同時致力提升糧食的自給率，以保障糧食安全。從這個角度來看，我國長期的休耕政策造成天然資源、經濟與生態的多重損失，多年來農業政策制定者，顯然有失職之嫌。諸多作法，也有違土地正義原則。今天，很高興看到民進黨新政府在維護農地農用所作的初步努力。

農地問題的對話
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黃樹仁在2002年出版了《心牢—農地農用意識形態與臺灣城鄉發展》，我在2011年出版了《糧食危機關鍵報告：台灣觀察》；前者試圖為「台灣西部為何不需要農業」給出最完整而有力的理由，後者試圖為「台灣為何需要農業」給出最完整而有力的理由。
我在寫作《糧食危機關鍵報告：台灣觀察》一書時，確實是有意地在跟《心牢—農地農用意識形態與臺灣城鄉發展》對話。
就嚴謹的學術研究而言，理工學院的研究結論取決於研究者的基本假設，社會科學的研究結論取決於研究者的問題意識和研究範圍。這兩本書的結論針鋒相對，因為它們源自差異懸殊的問題意識與研究視野。
黃樹仁的出發點是：一個眾人受罪的政策，為何可以持續地存在？從他自己的生活周遭現象出發，描述非農人口因為地價高漲而受害，農業人口因為種植規模太小而生產效率與收入皆低落。他的社會學素養讓他敏感地覺察到背後有一個值得研究的社會機制，而且很可能跟意識形態的牽制有關。他通過跨國的比較研究向我們證實台灣的農業生產效率有多低落，以及多麼欠缺國際競爭力，繼而通過歷史的溯源找出「農地農用」這個「過時」的政策依據，並且將它稱為「心牢」，暗喻著這個政策是個作繭自縛的意識形態。他也敏感地指出：台灣的農地價格高漲到及不合理的價位，已經被當作「準建地」在使用與交易。因而呼籲放棄「農地農用」這個心牢，讓農地可以自由利用與買賣，以便讓非農人口可以脫離高地價的痛苦，而農夫則脫離低效率與低收入的痛苦——兩得其利，皆大歡喜。
我很仔細地讀過黃樹仁的《心牢—農地農用意識形態與臺灣城鄉發展》，被他的嚴謹證據和論述所說服，也相信在他的研究視野內很難產出跟他不一樣的結論。
譬如，如果我們比較幾個國家的全國農地總價，將會發現台灣的農地總價略高於日本，約莫是韓國、荷蘭與法國的三倍，將近德國的四倍，以及美國全國農地總價的35%——這是一個瘋狂而難以置信的數據，也是台灣農業經營上無法迴避的根本難題。
然而我在越讀黃樹仁的著作前，心裡早已經有另外兩個印象深刻的重要認知，使得我警覺到自己必須從不同的視野去思考台灣的農地問題。
第一個線索是 Harvey Molotch 發表於 American Journal of Sociology 上的一篇 1976 年經典期刊論文 “The City as a Growth Machine: Toward a Political Economy of Place”，他告訴我一個攸關地方政治如何運作的核心機制：都市發展所帶進的人潮愈多，土地的使用強度就愈高而價格也會隨著高漲，使得地主、開發商、不動產經紀人、金融人士、律師、百貨公司、零售商及新聞媒體都因而從其中獲得「不勞而獲」的利益；因此這些地方「菁英」會組成「成長聯盟」，爭取各種政治資源來促進土地使用強度的提升，企圖藉此帶進人潮與錢潮，直到都市的品質已經極端惡化，仍舊無法改變這個強迫性的成長機制。
以前我一直納悶為何地方上會有看似自發的政治組織與活動，這個理論很清楚地回答了我的問題：為了分配從土地價格上漲所產出的鉅額「不勞而獲」的利益。
土地價格的上漲是維繫地方政治組織與政治活動不可或缺的機制（與財源），即便像美國這樣國土遼闊的國家，即便他們沒有為戰爭備糧的歷史性偶然，還是會有人為的組織和土地炒作。而陳東升在《金權城市－地方派系、財團與台北都會發展的社會學分析》中所描述的現象，恰恰就是台灣版的「成長機器」。
從這觀點看，「農地農用」只不過是「成長聯盟」炒作土地的有利工具，而不是唯一的工具；如果政府宣布全國棄農與離農，「成長聯盟」將會創造別的土地炒作機制，以便繼續維繫地方政治組織的向心力與共同利益。證諸事實，公元兩千年修改農業發展條例並放寬農地自由買賣後，台灣社會已經大步伐往黃樹仁的提議邁進，但是都市地價未跌，反而助漲了農地炒作的風氣，使得農地更加接近「準建地」。
另外一方面，耕地面積太小固然會導致生產效率與農業收入的低落，但是耕地面積的大小與收入的高低都是相對性的：歐陸國家的耕地面積遠大於台灣而遠小於美國和澳洲，卻又必須要讓農戶的收入維持在跟其他產業一樣高水準的收入，才會有人務農，因此他們的農業經營環境不會比台灣好多少。他們到底如何突破經營上的困境？在公元兩千年之前我就已經下過不少功夫去了解歐盟的農業的處境和政府政策，發現歐盟與日本都給予農業部門非常高額度的補貼。
事實上，以每戶農家的平均耕作面積來進行跨國比較的話，澳洲農戶平均耕地面積高達3,300公頃，將近美國的19倍，英國的48倍，法國的79倍，德國的92倍，和荷蘭的162倍。因此，即便是美國，農業部門的收入有約莫一半來自政府補貼，而歐盟對農業的補貼更高居全球之冠。
政府的補貼來自全民的稅捐，而農業人口在英國僅佔總就業人口的1.2%，德國是1.5%，而法國也僅僅只有2.9%。這些國家為何願意用納稅大眾的錢去補貼極少數的人？
德國人的邏輯是這樣的：貝多芬的音樂和德國古典的詩人都以農村為創作背景，不了解農村生活就很難了解他們的作品和情感，因此保存農村是保護歷史與文化的必要手段；但是要有農村就必須要有農業，要有農業就必須要有農民，要有農民就必須給他們可以跟其他行業相競爭的收入；所以，要保護歷史與文化，就必須要補助農民的收入。其他歐盟國家的思維與此類似，不再贅述。
所謂的三農是農業，農民與農村。如果只從經濟價值看，我們不需要農業，也不需要農民。但是從歷史與文化傳承的角度看，我們需要農村、農業與農民。
台灣需不需要農地？這是一個社會發展願景的問題，你的答案取決於你的視野有多寬，也取決於你的價值欄位有多少項，以及每一項的價值高低。
黃樹仁的願景是農村消失之後的低密度花園住宅與花園城市，我的願景是承繼歷史與文化的農村，搭配以市郊的低密度住宅區和市中心的高密度住宅區，以便讓不同的人都有適合其所需的各種選擇。

耕地面積與農業人口
一、 土地資源開發與改良
臺灣總面積三六０萬公頃，內平原地區九五萬公頃，山坡地區九七萬公頃及高山地區一六八萬公頃。原有可耕地約一００萬公頃，但因工商業大量轉用，所幸政府亦大量開發河川新生地一萬三千餘公頃海埔新生地四千三百餘公頃，目前有耕地面積八六五，七二三公頃，其中水田有四五八，八七七公頃，旱田有四０六，八四六公頃。

政府為提升農耕地之高度利用，同時為推動農業現代化之奠基，更為促進農村基層建設均衡城鄉發展之需要，除因坡度太陡，表土太薄不適農作生產之土地外，乃採取具有綜合性與多目標的土地改良措施 FACE--農地重劃。目前己完成水田部份之七五％，同時也積極的研擬旱田部份重劃的可行性。

二、 農業人力資源
臺灣在光復初期，基於要恢復糧食生產穩定之政策，農業人口大量增加，致使農場經營規模因而細分。民國四一年農業戶數六七九，七五０戶，平均每戶六點二六人，耕地面積為一點二九公頃，民國五四年農業戶數增加至八四七，二四二戶，每戶平均人口增為六點七七人，但平均耕地面積降為一點０五公頃。實施一連串的土地政策，至民國八十三年總戶數雖增為八０七，七九一戶，但每戶人口及耕地面積則分別降為四點九六人及一點０八公頃。
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農業基本條件
一、農地利用
103年臺灣地區耕地面積為80萬公頃，作物種植面積為71萬9千公頃。作物面積中稻米為27萬公頃，雜糧7萬1千公頃，特用作物3萬1千公頃，果樹18萬6千公頃，蔬菜14萬7千公頃，花卉1萬3千公頃，牧草1萬5千公頃；另畜牧用地8千公頃，漁塭3萬3千公頃。

二、農家戶口及主要從農人口
103年底臺灣地區農牧戶數為78.4萬戶，占臺灣地區當年底總現住戶數之9.4%；農牧戶人口為301萬餘人，占總人口數12.9%。農牧戶之耕地所有權屬全部自有者占83.9%，耕地全部非自有者（他人委託經營）占4.5%。104年農業就業人口為55.5萬人，其中農業就業人口占總就業人口之比率為4.9%。
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農業統計資料查詢 - https://goo.gl/Okns3W
台灣的耕地面積 | 食在很重要 - https://goo.gl/kCSq9V

各國土地使用情況列表 - 維基百科，自由的百科全書 - https://goo.gl/YsrAuq

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清大彭明輝的部落格: 二十年後的農村風貌 - https://goo.gl/ouHzMp

 台灣農業、農民、農村的所謂「三農問題」

二十年後的農村風貌
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2016年的農委會主委曹啟鴻說農民平均年齡 62歲，如果此說正確，十年內農民佔就業人口的比率恐怕會降到1%以下，遠低於歐洲的水準（英國是1.2%，德國1.5%，法國2.9%）。尤其是經濟效益較低而文化意義深遠的稻農，人數與總耕地面積更可能會大幅下降，以至於全台灣到處都是廢耕的荒地。 
農業人口高齡化的問題已經被談了許多年，至今卻看不出政府能有什麼改善的辦法。國民黨考慮過設立農業專區，而民進黨成立了台灣國際農業開發公司，目標都是朝向以出口為導向的企業化農業。然而這個方向的發展跟保護傳統農村景觀與文化鮮少關係，若推動過程配套失當，甚至會加速傳統農村景觀與文化的消失，而將台灣推向以少數經濟作物為主的「香蕉共和國」或「鳳梨共和國」。 
此外，假如不積極從立法與制度下手促成零細農地的整併，而一味貪圖方便地利用台糖土地成立農業專區，結果很可能會任由台糖以外的農地進一步零細化，終而導致越來越多的農地廢耕。 
另一方面，許多關心農業與投入農業的文青農民又太過浪漫與理想化，他們的願景跟台灣所面臨的國際現實條件脫節，因而收入低到連自己都無法在農業的崗位上堅持下去，卻在口頭上一再批評慣習農法的「無法永續」。 
假如過去政府與農運團體繼續維持過去的思考習慣，二十年後的農村會是什麼景象？恐怕是遍地廢耕的荒地和別墅用地，中間點綴著一些把農業當休閒活動的「休閒農民」（不在乎農業收入的退休人士、來來去去的文青農民、半農半X等），以及少數跟政府或黑道關係良好的企業農（前者志在出口，後者志在壟斷國內的果菜市場）。以農業為主要收入的專業農和稻農將越來越少，我們今天高談闊論的各種農業價值將逐一變成極少數人的堅持，而整個社會裡卻鮮少有人關心或知悉。 
這個悲哀的前景並非不能改變的，前提是我們要有吻合台灣現實條件的務實願景，並且群策群力地向這方向邁進。
一、改善農業所得，是農業永續的先決要件 
農業人口老齡化，關鍵是因為農業的所得明顯地低於其他產業，因而無法吸引年輕人，也很難留住年輕人。然而很多關心農業的人卻似乎不屑於面對這個俗氣至極的問題，而寧可懷抱浪漫的情感去談各種的「進步」思想。 
有人堅持「亞細亞的精耕細作模式」，認定它不僅可以提高單位面積產量，而且可以充分保留傳統的農村價值、歷史與文化。問題是「亞細亞的精耕細作模式」有它獨特的歷史背景和情境：在那種生產模式下農民佔總就業人口的比例高達七成以上，除了初級工商業外其他產業很難發展；此外，這種耕作模式下每人平均耕地面積非常小，一旦遇到水旱災年，就會有大量人口餓死；即便是豐年，能用來餵養牲畜的穀物也有限，因而動物性蛋白質的攝取量遠低於今日的水準。想要在今日這樣的經濟水準與營養水準下維繫「亞細亞的精耕細作模式」，根本就跟台灣今日的時空條件嚴重地脫節。 
還有人堅持有機農業和生態農業，因為它才是可以永續的。2014年的研究也顯示：有機產品含有較豐富的抗氧化成分，和較低的有毒金屬與殺蟲劑殘留。可惜的是，消費者願意為有機產品額外付出的價格有限（美國平均約是47％，英國約是89%，其餘詳見表一）。 
然而有機農業成本與價格都較高，產量則通常比慣習農法低約 20%~50%；因此，即便是在高所得且綠色消費意識與政府補貼都最發達的歐洲，也很難跨越 8% 的市場佔有率（詳見圖一）。 
偏偏，台灣絕大多數耕地的土壤有機質含量在 2%以下，農民必須購買價格昂貴的有機肥（每公頃花費四萬元以上）；再加上病蟲害防治之有機資材價格也偏高，導致成本與售價皆遠高於慣習農法。當蔬菜的價格比慣習農法高出一倍時，對消費者的吸引力自然會降低。另一方面，吉園圃強調安全用藥，而國內消費者對生態的關心遠不如食安，因此吉園圃跟有機農產品變成是在重疊的市場裡彼此競爭；當吉園圃的面積及產量已經高達 7%~8% 時，有機農業就很難跨越 0.5% 的門檻。 
如果政府積極排除各種不利於有機農業發展的因素以降低其生產成本，台灣的有機農業應該還有成長空間；但是有鑑於台灣綠色消費的意識低，收入水準也低於歐洲，除非政府的補貼遠比歐洲慷慨，否則很難期待台灣有機農業的市佔率超過5%。 
因此，未來台灣的三農發展，主要還是取決於慣習農法，尤其是採用慣習農法的家庭農戶。這些農戶絕大多數並非安貧樂道的陶淵明，他們在乎的是提升遠已明顯偏低的家戶所得，以便讓孩子可以跟都會的孩子一樣地念大學、在都市買房子或出國留學；至於單位面積的產量，或者碳足跡與可永續的問題，頂多只是次要問題，而不會是首要的考量。 
除非讓農民的所的水準跟得上其他產業的水準，否則必然很難吸引新農民，也無法改善農業人口逐年老化，而且最後一定會變成以農業人口持續流失的困境告終。
二、二十年後的農業人口與關鍵數據 
根據政府 2014年的統計，台灣從事自家農牧業工作人數佔總就業人口 13%（應該是含專業農與兼業農），他們的年齡分布如表二。 
表二顯示，這些人的年紀都集中在45歲以上（佔80%），而且年紀越輕的階層戰的百分比越少。假如沒有新的農業人口加入，且65歲以上在體力上不適合擔任專業農，那麼20年後這些人中只有約20%（29萬人）適合擔任專業農，相當於目前總就業人口的 2.5%左右（接近法國的農業人口比例）。 
此外，假如20年內他們之中有些人離農，並有相近的人數加入農業，最後組成8萬至10萬農戶（每戶3至四位專業農民），平均每戶耕地將會有8公頃至10公頃。這樣的耕作規模仍遠小於歐陸（荷蘭約20公頃，德國36公頃，法國41公頃，英國69公頃，美國176公頃），但是起碼遠比目前更有機會發展出可以永續的農業機制。 
耕作面積比歐美小，意味著成本效益比歐美低；但是蔬果中有許多農產品不適合越洋貿易，再加上WTO允許對農業採取有限的保護措施，因此在每戶8公頃至10公頃的工作規模下，或許有機會找出適合台灣發展的農業模式與政府補貼額度，以兼顧農戶收入（至少儲蓄能力不能比其他行業低太多），生態保育，以及適度保留傳統農村文化與自然、人文景觀。 
此外，如果將農業結構轉向以專業農為主，平均每戶3至4位專業農，總人數29萬人（佔總就業人口的 2.5%），則政府所需要給予補貼的人數有限，將使得政府補貼更具有財政上的可永續性。 
在藍綠政府立場一致地放任三農生存條件惡化的狀況下，農民的流失與老年化是必然的結果。雖然這樣的手段和過程很痛苦、惡劣，不過卻也有機會大幅度地緩解三農問題的根源：農業人口太多，以及農地規模太小。 
面對這樣的未來，我們必須有所警惕：解決前面這兩個大問題之後，仍有許多問題等待解決；在邁向一個可永續的前景之前，我們還有許多障礙等待克服。譬如，如何建立專業農的認證制度，如何鼓勵優秀的人才進入農業部門，以提升農業的生產效益與競爭力。 
此外，在兼顧農業多樣目標的前提下，最適合台灣的農業經營型態是什麼？包括，最務實的有機農業展目標，慣習農法的發展目標，以及企業化經營的農業合理發展目標是什麼？其次，政府對各種農業經營目標的合理補貼各是多少，才能兼顧財政上的負擔能力以及專業農民的家戶所得？ 
最後，但絕不可或缺的一步，是通過制度、補貼和立法積極促成農地的合併，其中包括換地的制度，或許還包括農地單一繼承的制度。 
如果政府沒有積極地促成農地的合併，而只靠市場的自動調節能力，既有遺產制度將會讓農地零細化的問題變得越來越嚴重，而不會自行解決問題。
三、結語：危機與轉機 
20年後我們有機會建立起一個能永續的農業體制，也有可能會是遍處荒地，端看政府和民間部門有沒有提前規劃與積極的作為。 
可惜的是，過去二十年政府的作為和思維沒有任何明顯的改變，關心農業的文青往往太浪漫而不務實，而農陣等 NGO 團體跟特定政黨的勾結太深，已經成為政黨的附庸或外圍組織，而失去其獨立性與立場的堅持。 
在如此險惡的現實條件下，更加需要願意（且有能力）務實地思索台灣三農願景的人，集思廣益地深入台灣三農的問題，並彙整國外可借鏡之處（但不是像才藝競賽般地比創意、新穎，而跟台灣土地的現實嚴重地脫節。

三農問題特指中華人民共和國的農業、農村和農民問題，這是一個從事行業、居住地域和主體身份的三位一體的問題。
「三農」作為一個概念則由經濟學家溫鐵軍博士於1996年正式提出[1]，自此漸漸被媒體和官方廣泛引用；2000年初，湖北省監利縣棋盤鄉黨委書記李昌平給朱鎔基總理寫信提出「農民真苦，農村真窮，農業真危險」[2]以及出版《我向總理說實話》後，「三農」；2001年三農問題的提法寫入文件，正式成為中華人民共和國理論界和官方決策層引用的術語；中共中央於2003年正式將「三農」問題寫入工作報告[3]。
內容
農業問題：主要是農業生產經營的問題，具體而言就是如何實現農業產業化。集中表現為農業生產經營的市場化程度低，農產品價格波動性大；農業生產主要依靠小規模農戶，難以獲得規模經濟；糧食安全問題始終不容忽視。
農村問題：集中表現為戶籍制度導致的城鄉二元分割，城鄉的經濟、文化水平差異較大。形象比喻為中國的城市像歐洲，農村像非洲。
農民問題：主要是農民收入低、城鄉收入差距大，農民的整體文化素質較低，農民權利得不到保障等。
「農村是中華民族的搖籃，農業是國民經濟的基礎，農民是我們的衣食父母。失去了這三者，也就失去了立國之本。」，認為三農問題事關全局[4]
背景
農村勞動力人口大量流向城市，導致農村人丁稀少。圖為江南某農村
城鎮和鄉村的收入差距增大。根據國家統計局發布的統計公報，2006年中華人民共和國城鎮居民人均可支配收入11759元，農村人均純收入3587元，二者比例為3.28:1（2005年為3.22:1）；而1985年城鎮居民人均工資690元，農村人均純收入397元，二者差距為1.74:1，20年時間城鄉收入差距擴大了85％。
自改革開放以來，農村地區實行的是統分結合的家庭聯產承包責任制，並開始推動農村產業化進程。同時中國農業產品開始面對外國農業大國的競爭，單一的家庭生產單位無力進行市場競爭。
鄧小平南巡講話後，中國經濟開始起飛，與同期中國總體經濟的發展相比，第一產業的發展程度遠不及第二、第三產業發展。農民認為種田沒有足夠的收入，因而農村地區開始出現農民進城打工的現象，但城市並沒有足夠的就業崗位提供，從而形成大量集聚在城內而沒有工作的農民工群體。隨之而來的就是農村地區生產積極性下降，農業投入開始減少，引發更多的農民進城「找工作」，形成惡性循環。由於農業的發展將直接影響國家經濟的正常發展，而農村人口占中國總人口的3/4，他們的總體生活情況是中國總體生活情況的最主要體現。農村的發展將是實現中國共產黨提出的「三步走」戰略最大的挑戰，從而使三農問題成為當前社會中顯著的問題。
三農問題的衍生影響
由於政策的偏向使城鎮和鄉村的發展差異使貧富懸殊差距擴大。在城市的發展過程中，亦同時加劇了土地兼併問題，一些失去工作或土地的農民轉化成流動人口到城鎮謀生，從而將問題亦帶到城鎮。在惡性循環下，三農問題不斷擴大成為全國性的社會現象。
關於中國農村現狀的研究報告《來自中國社會底層的報告》，報導記錄大別山區農村了土地失衡、環境污染、亂攤派、人口拐賣、村匪地霸、封建迷信、製假售假、吃祭食、媒婆幫等使農民受害的社會現象，作者呼籲，中國改革開放20多年來，經濟取得進步，但必須重視農村問題的嚴重性，牢固農業大國的基礎[5]。
解決措施
推行農村稅費改革。2003年3月，為了減輕農民負擔，促進農民收入恢復增長，推進農村經濟持續發展和農村社會全面進步，解決制約中國發展的農業生產落後的瓶頸問題，中國政府在原有的於2000年首先在安徽進行的農村稅費改革試點的基礎上，發出《國務院關於全面推進農村稅費改革試點工作的意見》的文件。
推行新農村建設目標。2005年10月11日中共第十六屆中央委員會第五次全體會議通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》提出了「建設社會主義新農村」目標，其核心內容是發展農業和建設農村，增加政府對農業和農村投入，改善基礎設施包括鄉村道路建設，強調以工促農、以城帶鄉，基本建立農村合作醫療制度，鞏固九年制義務教育，對農村學生免收雜費。
2005年11月29日至12月1日中共中央經濟工作會議，確定2006年總體工作要求中，提出「著重推進社會主義新農村建設」的要求；
2005年12月23日國務院常務會議決定，2006年開始全部免除西部地區農村義務教育階段學生學習雜費，2007年擴大到中部和東部地區；
取消農業稅。2005年12月29日，十屆全國人大常委會第十九次會議經表決決定，農業稅條例自2006年1月1日起廢止，中國農民告別有2600年歷史的「皇糧國稅」。
推出「農民工」維權方案。2006年1月18日國務院第122次常務會議原則上通過了《國務院關於解決農民工問題的若干意見》。
城鄉二元體制改革
城鎮化後的農村，街道上的放牛郎
加大行政手腕力度，控制農業生產資料的價格，採用新政策保證農民最低收入。解決城市農民工歧視現象，安排適合農民工的工作崗位。向農村地區推行產業化調整，鼓勵成立鄉鎮企業就地解決農民就業問題。推行小城鎮化，採用減少農民的數量的方法來解決農民問題。三農問題 - 維基百科，自由的百科全書 - https://goo.gl/z06uAw

吳豐山／解決台灣「三農問題」唯賴二次土改
2016-12-26 06:00
推文到plurk
吳豐山／前監察委員
一、
筆者出身南台灣農家，自幼目睹農民百般辛苦；進入社會後又目睹城市豐裕生活，認知到農民與一般國民物質生活存在嚴重落差；因此從青年時期就為農民發聲，關切台灣農業、農民、農村的所謂「三農問題」，數十年不改其志。
台灣工業發展有成後，由於台灣農業產值佔ＧＤＰ比重偏低，歷來行政和立法部門，對「三農問題」可謂漫不經心，不管從天地良心、經濟發展或人民福祉角度看待，筆者都不能接受，所以期盼政府拿出魄力推動台灣第二次土地改革，並且確信如果推動有成，不只人民得到福祉，推動官長的功勳也會長昭史冊。
二、
台灣在民國四十年代由陳誠主導第一次土地改革，經由「三七五減租」和「耕者有其田」，瘦了大地主，利了佃農，形成小農經濟，擴大了內需市場，成功地讓台灣進入輕工業起飛階段。
到了民國六十年代，由於工業起飛，務農收入相對低落，於是農村青壯人口開始大量外移，農村剩下老弱婦孺。當時的行政院長蔣經國曾編列鉅額經費推動農業振興方案，可惜未能對症下藥，所以農業仍未見起色。
到了民國七十年代，出任台灣省主席的農學博士李登輝，倡議以「八萬農業大軍」振衰起敝，可惜不旋踵即又高升。接任的邱創煥主席改倡「精緻農業」，最後除了做出幾個樣板外，盡皆成為文學政治的笑譚。
過去十年，農委會有「漂鳥計畫」，有「雁南飛」，有「小地主大佃農」等等一大堆計畫，當權者是想做一番變革，可惜力道太小，對全國七十八萬農戶所涉全盤問題，當然不會產生根本改革的效果。
三、
上天賜給我們台灣人民幾十萬公頃亞熱帶良田，我們卻將其中三分之一「休耕」，這是暴殄天物；「休耕」的農地，政府必須每年從國庫撥出近千億經費補貼，這是便宜行事；如果再看看地球上一大堆人鬧饑荒，我們卻荒廢土地不耕種，這是自遺伊戚。
更有一種論調，說假如國外進口比較便宜，那麼何必自己生產？殊不知糧食問題其實是國安問題，那種只看今天不看明天、只看平時不看戰時的態度，更不是「輕率」一詞就可卸責！
四、
如何進行台灣第二次土地改革？
淺見以為我們可以分成三個階段：
第一個階段是把國營台糖公司分佈台灣各地的五萬公頃大農場劃分為每五公頃一個單位的小農場。政府設置一筆足夠數額的循環基金，讓有志經營農業的青壯同胞可以借貸來購買或租用小農場，可以借貸來購買或租用耕作機械。耕作機械種類不少，所以可以數個小農場分別購置，相互支援。機械耕種之外所需農工人力，可分平常性與季節性兩部份；平常性人力責由各鄉鎮農會招募農工隊支應，季節性人力責由國軍效法三百五十年前鄭家軍「屯田」精神適時支援。農委會並責成省農會做好生產規劃和總量管制，責成縣市農會做好運銷服務。每一個小農場可以使用百分之五的土地建設農舍和農倉。百分之五就是七百五十坪，這是提升務農誘因的一個要點。
待台糖大農場分割完畢後，即進入第二個階段。那就是以同樣模式去整併零碎的民間農田。如果有農民不願出售「祖產」，可以採長期合約出租方式併入重劃工程。
第三個階段是把由於先天或後天因素實在無法併合處理而原有地主又無力耕種的畸零地塊，由各鄉鎮農會輔導進行全面造林，絕不荒廢一分半畝寶貴的土地資產。
五、
筆者假如說台灣農政一無是處，並不公道。台灣人天性聰敏勤勞，許多有志氣的農民主要靠著自身努力，成功變革。也有一些農家援引政府扶持，成為樣板。不過，全面解決台灣的「三農問題」需要政府大力投入，則不辯自明。
大家可以閉起眼睛想像，假如有朝一日，台灣的鄉村大地上都是五公頃一單位的小農場，小農場上的農舍寬敞舒適，目之所及沒有一塊休耕之地，農村的老人納入政府安養體系，一車車賞心悅目的土地產出運往城市或經由海港空港運銷海外，每一個新農民都收入豐裕，生活體面，這會是一幅多麼令人驕傲的國泰民安畫面！
六、
新政府宣稱要推動五大創新產業，儘管業界質疑多多，筆者認為只要努力，就可能看到成績，所以仍願意鼓掌支持，可是如果忘掉農業這一大塊，筆者期期以為不可。
何以故？
莫說我們的祖先如何篳路藍縷，披荊斬棘，只看當今地球上仍有不少以農業經濟為主的國家，同樣生龍活虎，光耀世界，就可知道我們台灣輕視農地的價值是何等不智！
台灣大地可以生產糧食、蔬菜、瓜果、菌菇、花卉、肉品、乳品，五光十色，物華天寶，不只讓我們可以享用豐富的物質生活，也讓我們可以提升就業率，可以賺取外匯，這是上天賜予台灣人民的奇異恩典；萬請主政當局切莫辜負天意，等閒視之！
報載：行政院下個月要成立「農業專責辦公室」；筆者一則以執政當局似乎有心而喜，一則以又見疊床架屋為憂，所以不揣剪陋，就有話直說了。

只見農舍，忽視農地：半世紀以來的台灣耕地面積（修訂） - https://goo.gl/ZWAqS0

只見農舍，忽視農地：半世紀以來的台灣耕地面積（修訂）

另請參閱：直軸原點為0之統計圖

台灣全國的耕地面積於1977年底達到高峰（922778公頃）。次年五月，蔣經國接任總統。此後，耕地減少的大趨勢啟動；1996年之後，總面積年年縮水；去年年底，剩下813126公頃，約為1977年時的88%。33年來消失的耕地總和略大於整個彰化縣。

 

1960年代的耕地增加主要來自於旱田的部分；水田在同一時期的擴增幅度極其有限。

另請參閱：直軸原點為0之統計圖

在1964-1974年間，旱田增加了近5萬公頃，其中超過五分之一發生於花蓮縣。這跟當時政府為安插大量退伍軍人而在花東等「偏遠地區」開闢農場有關。

至於水田，其面積從1970年以後幾乎年年減少。為了應付住宅與工商業的需求，或為了滿足炒作者的貪婪，各地的土地利用計畫一改再改，將農業用地改為其它用途，於是，一片片水汪汪、綠油油的土地變成了水泥森林。這個致富方程式造就了許多俗稱「田僑」的暴發戶。田僑通常是消極地搭便車而致富；積極者則靠炒地皮。不過，大家往往忽略了：是哪些人決定、參與、與聞土地規劃。尤其在資訊極不透明的威權時代，這幾種人比「尋常百姓」消息靈通，故能捷足先登，在變更地目公告前低價購地來大撈一筆或圖利親友。

當然，更厲害的是完完全全走合法路線，直接把公產變成私有（配住的房舍或低價購入公家興建的住屋），只要地段好，可以像黃幸強將軍那樣轉手出脫，輕輕鬆鬆賺十幾倍—「配售」給黃幸強的那個房子所在地一帶在半世紀前也有農田。跟黃將軍同一代的中小企業主畢生打拼所累積的資產能達五、六千萬就算不錯了。嗯，好像當軍人比較有賺頭。

這種明的、暗的運作被「理財有道」等等好聽的名堂包裝。若將半個多世紀以來所有這類檔案全挖出來檢討，不只依法論究、而且照馬英九所謂的「社會觀感」來品評，恐怕會發生一場政治社會大地震。

腳下的滄海桑田

都市人，尤其是台北市民，大多會有這種感覺：農地消失發生在鄉下。其實，農地消失曾經發生在千萬台灣人此刻所在的位置（您在田裡上網嗎^^）。對台北市史有基本認識的人一定知道，台北市在古早古早以前曾有許多農田。別的不說，就拿發展於十九世紀後半、「城市化」之早僅次於艋舺的「大稻埕」來講，其地名就說明了一切。

到了1956年，也不過就是五十五年前，現在所謂的台北市東區（下圖橘色圓圈）所在地仍大多作為耕種之用。

陳正祥，《台北市誌》，第2版，台北，南天書局，1997，頁104-105。

敦北商圈位於圓形標示上方、飛機場以南，那邊也都是田。直到今年年初，台北市政府大樓附近還有一塊全國最貴的菜園，這應該是往昔台北盆地農耕活動的殘留。

上圖不包括現今的文山、北投、士林，這些地區當時都不屬於台北市。蔣介石所住的「士林官邸」位於「陽明山管理局」管轄範圍，後來才被併入台北市的士林區。到了1970年代初，士林官邸向西北徒步走十來分鐘，尚還看得到農耕地。現任台北市長的郝龍斌在那一帶的福林路、至善路交叉口附近擁有一塊278平方公尺的土地，其市值在15年前就已超過3700萬，現在已漲至4779萬。

有趣的公職人員財產申報資料

為了這塊地，郝龍斌曾被指為「假農民」：

民進黨立委昨天輪番質疑國民黨台北市長候選人郝龍斌，余政道指控郝龍斌現居的台北市福林路土地，在一九六七年是農地，卻由年僅十四歲不具農民身分的郝龍斌購地，郝龍斌是假農民、真人頭，郝家特權購地，應立即退選台北市長。〔…〕

郝龍斌競選總部表示〔…〕郝龍斌購買的土地在民國四十五年時就已劃為住宅區土地，並無不法。郝龍斌是在民國五十六年購買該筆土地，依法令無須檢附「自耕農證明書」，所以自然就沒有所謂「假農民」問題。（李欣芳、陳曉宜，〈綠委控 郝假農民購地〉，《自由時報》，2006年11月12日）

民國五十六年，即1967年，郝龍斌的確只有十四、十五歲，能夠在台北市「購買」84坪「住宅區」土地，當時官拜總統府侍衛長的郝柏村財力實在可觀！（按，根據1970年「為陽明山管理局轄區主要計劃乙案」，文號59.07.04府工二字第29248號，郝龍斌那塊地已劃為住宅用地，由這張地圖可見，附近有不少土地劃為公有或「保護區」—所謂保護，即保護蔣介石）

1968年7月，士林地區被併入首都，注定了少年郝龍斌名下資產的快速增值。郝柏村真是慧眼獨具、高瞻遠矚、深謀遠慮的將才啊！

詭異的是，郝龍斌在2009年12月15日、2011年3月1日向監察院申報的「登記（取得）原因」卻都是「繼承」：

《監察院公報‧廉政專刊》，第5期，2010年，頁4。

不是同一筆土地？不會吧？！既然郝龍斌在1996年4月30日的財產申報表上所寫的是同一塊土地、同樣多的持分：

《監察院公報‧公職人員財產申報資料專刊》，第36期，1996年，頁9843。

「繼承，因被繼承人死亡而開始」（民法第1147條）。如果郝龍斌的公開說明與財產申報皆為真，則只有一個可能：郝龍斌有兩個，而這個郝龍斌繼承了那個郝龍斌的財產。

玄奇之事無獨有偶。前兩天，網友在回應我前一篇文章時指出，邱毅的財產申報資料裡面「懷生段那筆土地的取得價格尾數被做掉了…用當年度公告地價算的話少了一位數…」。我實際查找、驗算，果然如此：

• 邱毅於2005年取得這塊位於台北市仁愛路三段的土地，來自於「贈與」；
• 2005年的公告現值是258511 元/平方公尺；
• 整塊土地的面積是1278.00 平方公尺；
• 邱毅持有其中199/1000；【更正】：邱毅持有的部分在2009年12月16日申報表上為199/1000，2010年12月10日申報表上為199/1000；
• 所以公告現值是：65745035元；【更正】：所以公告現值分別是：65745035元、6574503元；
• 邱毅申報的價額是6574503元；
• 短差了59170532元；
• 2009年12月16日、2010年12月10日兩次申報皆如此。

監察院資料如下：

《監察院公報‧廉政專刊》，第10期，頁106，局部。

《監察院公報‧廉政專刊》，第21期，頁197，局部。另見：全頁。

這些國民黨人的財產申報資料還真是趣味橫生、好精彩、好好玩呀~~~

農地與住宅

回頭來講郝龍斌那塊土地。他當時宣稱「民國四十五年時就已劃為住宅區土地」，所以，不論這是否真實，它在1956年之前不是住宅區土地。就我看到的相關資料研判，那塊土地原本若非農地就極可能是公用地。即令是公用地，更早之前也應該是農地。

台灣任何一塊農地，一旦被政府改劃為住宅用，通常不出幾年就有人建屋、鋪路，泥土地綠意消失殆盡，被水泥、柏油所取代。1999年農發條例大翻修時，國民黨團力主自購農地者可以自建獨立農舍，不顧眾多專家學者聯名反對，甚至跟李登輝總統唱反調，硬是改變了農委會只准「集村興建」的規劃（這已是農委會退讓後的版本）。

抱著cynical的心態來看，國民黨這樣修法至少有個「好處」：某些農地可能因為田園式住宅的存在而被保留，這好歹比整片整片農地完全消失來得好。反正，無論我們今天怎麼看待，這個規定老早在2000年初就已上路。此後出現的許多新農舍，包括蘇嘉全他家那一棟在內，都是因為國民黨打開了這扇法制大門。現在國民黨昨是今非，猛打蘇家的農舍，活像是在自打嘴巴。

鬥爭，無關農業

如果蘇家農舍是明顯違法，國民黨大可以來個一槍斃命，頓時把對手KO。如此一來，蘇嘉全只有黯然退選一途可走，而民進黨的競選佈局會隨之大亂。國民黨為什麼不這麼作？

屏東縣政府言明已無違法情事，農委會那一廂卻說詞反反覆覆，扭扭捏捏，推來推去（光從這篇報導就可看出）。姑且不論中央政府到底是有意還是無意在協助國民黨打選戰，即以法制層面來論：整個事態發展的方式證明蘇家農舍並非明顯違法，充其量只是處於法律模糊地帶。而這個法律的模糊地帶正是當年修法時，新黨黨團堅持完全刪除、民進黨團主張明文釐清、國民黨團刻意創造的（請參閱當時的《立法院公報》，例如第89卷3期3062號）。現在拿這個不完備的法律來打蘇，這不但陷人於不義，而且波及了同黨人士。

打蘇？好啊！民進黨大可以由縣市議員來個全國大清查，把所有國民黨政治人物違法或「社會觀感」（馬語）不佳的案子逐一抖出來。保證相互完全毀滅的恐怖均衡？不見得。因為任何稍知兩黨歷史的人都知道，國民黨在這方面的輸面遠大於贏面。話說回來，這未必有用，因為明明近三年來還有那多中國國民黨員因賄選被判刑確定，國民黨還是有數百萬支持者。

對於連日上演的這齣鬥蘇連續劇，隔山觀虎鬥的宋楚瑜在年代電視台專訪時說得好：「拿出一點治國像樣的辦法來嘛！」（自由時報，2011年10月15日，頭版）。不過，在此善意提醒宋先生，碰這議題時小心回馬槍。宋主持省府的時間超過五年，而當時全國九成以上的耕地也歸省府農林廳管；雖然1994-1998年間每年平均減少的耕地面積3156公頃遠低於馬先生的紀錄，但這個數值卻高於李前總統時代的平均值不少。

宋楚瑜遠非政壇新人，在政治上又跟馬英九系出同源，所以，國民黨遠比民進黨曉得如何對付宋楚瑜。宋不會忘記，當年，興票案的材料與引爆都出自國民黨之手。今年三月，金馬吳政權找了曾在宋手下擔任省水利處處長的李鴻源來當工程會主委，新主委上任後的施政重點之一是處理俗稱「蚊子館」的閒置公共建設（這個業務其實從民進黨時期的2005年就開始了），而蚊子館有不少是宋省長時代的「政績」。宋主席，您老人家可要小心蚊蟲叮咬喔… XD

耕地消失速度

蘇嘉全那農舍地基不會超過330平方公尺。若以這個最大值來計算，33年來消失的耕地總面積（109652公頃）超過蘇家農舍地基面積的332萬倍以上。假如全拿來蓋同樣的房子，免費大放送，全國每戶派一人抽籤，中獎機率接近四成喔。

若以十年為一期來計算每段時期始末之差異，近三十年來，平均每年消失的耕地面積為：

• 1981-1990年：1726公頃；
• 1991-2000年：3860公頃；
• 2001-2010年：3836公頃。

按照總統任期來區分：

• 蔣經國時代（1978年底至1987年底）：每年減少3650公頃；
• 李登輝時代（1987年底至1999年底）：每年減少2601公頃；
• 李登輝至陳水扁之2000年：減少3577公頃；
• 陳水扁時代（2000年底至2007年底）：每年減少3650公頃；
• 陳水扁至馬英九之2008年：減少3583公頃；
• 馬英九時代（2008年底至2010年底）：每年減少4619公頃。

我既沒算錯，也沒貼錯：陳水扁時代的情形跟蔣經國時代幾乎一樣，只多出0.01公頃。

完全由馬英九執政的2009、2010兩年期間，耕地消失的速度遠遠超過前面三位總統的紀錄。這兩年的耕地消失總面積28萬倍於蘇嘉全的農舍，去年還發生了大埔強徵農地毀田事件。如今國民黨以違法佔用農地的罪名圍剿蘇先生，「正義凜然」得令人發噱。

農地問題看似簡單，尤其從都市人的觀點來看。否認自己是「假農民」、反正事實上從不是真農民的郝龍斌在1999年時擔任立委。當年在審議農發條例時，他曾作以下發言：

其實我們今天在台灣的農地，祇要有七十二萬公頃就夠了〔…〕根本毋須再開放農地興建農舍，直接把農地變成建地或某些用途之用地即可。（立法院公報，第89卷第3期，頁20）

按照郝龍斌所說的「七十二萬公頃就夠了」，2011年的台灣還有多餘的九萬公頃農地可以改為它用！既然如此，就算蘇嘉全那塊地蓋滿房子，也無損於台灣農業的需要嘛。其實，現在國民黨這些當權派沒人真正重視農業，否則，現在怎會提出老農津貼加碼316元這種令人哭笑不得的政策呢？

只見農舍，忽視農地

台灣農地年年縮減，累積流失面積相當可觀，但這問題甚少引起關注，甚至在蘇家農舍被大肆炒作的今天亦復如是。如果公眾普遍認為這問題重要、認為農地上不應興建農舍，怎會放任1999年的農發條例第18條在立法院通過？怎會讓各縣市農地上冒出這麼多新建築？既然對農地不怎麼關心，現在幹嘛為此批鬥蘇嘉全？選舉過後，還有幾個人會繼續注意農地問題？還有，整個事件連炒了好幾個禮拜，可是，時至今日，有多少人起碼看一眼農發條例第18條內容？若沒讀過，憑啥判斷？！感覺？若習於只聽他人唇舌，遭到詐騙是遲早的事啦！

蘇家農舍事件再度證明，有許許多多的台灣人老是受媒體刻意引導而見樹不見林。公共事務經常如此運作，難怪不少人覺得政治烏煙瘴氣又毫無助益而產生新型的政治冷漠，而這樣的冷漠又助長著小丑跳梁的政治歪風。一整個惡性循環。

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你知道台灣的耕地三分之一都在休耕嗎？不只是食安，台灣農業已「塌了半片天」

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清大彭明輝的部落格: 台灣農業的困境與挑戰 - https://goo.gl/u3ludX

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台灣農業的困境與挑戰

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