姜朝鳳宗族

2014-05-19
姜皇池/台大法律學院國際法教授
最近發生海巡小隊長通風報信，讓中國漁船肆無忌憚進出台灣海域捕魚，甚至逼近沿岸一浬的事件。海域管轄，若制度無大漏洞，因個案敗類，以致有損，仍有補救可能。但若制度出問題，則恐將徹底崩壞，而交通部公告修訂《臺灣地區與大陸地區海運直航許可辦法》，卻是在制度上開全部中國船舶進出台灣海域方便之門，已讓海域安全與資源養護暴露於不必要之風險。
交通部宣稱「為因應船舶航經臺灣地區限制或禁止水域之需要」，將修訂《許可辦法》，其中新增第八之一條賦予「大陸船舶」出入我國限制水域與禁止水域之自由，不僅對國家無絲毫經濟利益，更破壞二十餘年來所建立之海上秩序，恐使中國公船（包括軍艦與執法船舶）或漁船得合法進出台灣周邊海域。
首先，國安疑慮無法消除。《許可辦法》新增第八條之一，僅規定「船舶航經臺灣地區限制或禁止水域，應於進出指定航道二十四小時前據實填具進出航道預報表」；而新增第十條規定：「經營臺灣地區與大陸地區航線船舶入出臺灣地區直航港口及船舶航經臺灣地區限制或禁止水域」，對於單純經過台灣禁限制水域之適用對象是「船舶」，而非僅限於「經營兩岸直航之船舶」，解釋上不能排除其可及於所有中國船舶，是以包括中國軍艦與執法船舶，而准許中國軍艦或執法船舶如此鄰近台灣海域，豈能無國安顧慮？政府或許又要說：我們有管控能力，且原則上不可能准許中國軍艦通過，但若不會准許，又何需改變舊制准許申請？
第二，開放中國船舶「通過」我國禁限制水域並無任何經濟利益。或謂中國船舶實際已進入台灣港口，然目前可進出台灣海域的中國船舶，限於經營兩岸直航之商船，尚可說因無庸轉運，降低營運成本，是可產生經濟利益；更何況此類船舶不僅需經複雜許可程序，形式上尚需在「船舶僅懸掛公司旗，而船艉及主桅不掛中國旗」之條件下，始得進出我國所指定之直航港口。但新增辦法是將全部領海範圍向任何中國船舶開放，中國公務船、油輪、加油船和漁船等等皆在其中，而需於二十四小時內審核，增添行政人力負擔，僅會造成更多之行政成本，何況此等船舶通過台灣海域，並無任何相對應可能經濟利益，所為何來？
第三，新制度將增加監控與防務壓力。如前所指，本來僅有經特別申請核准之兩岸直航船舶始能出現在禁限制水域，且審核期限較長，可仔細調查有無國安疑慮，此類船舶數量有限，管控相對容易，然《許可辦法》新增第八條之一，解釋上不能排除將讓所有中國船舶均可申請「通過」，越多船舶通過台灣禁限制水域，發生意外機率越高，海洋環境保護壓力越大。猶有甚者，對通行之中國船舶需持續監控，避免其從事不法活動，軍艦固毋庸論，漁船又豈可不顧？科研船何嘗不需管控？我國海軍或海巡船艦，皆有相當沉重巡防勤務，若再加上開放眾多中國船舶進出，無疑雪上加霜。縱使對條文作最嚴格解釋，僅准許商船通過，亦不能排除國安疑慮，更增加管控難度，卻毫無相對經濟利益，令人不解。
《兩岸人民關係條例》第二十九條禁止中國船舶進入台灣二十四浬內海域，即是假設兩岸關係複雜且特殊，需有緩衝海域，爭取因應時間，過去二十餘年來，施行無礙。如今撤除海域防線，讓飄揚五星旗的中國船舶在台灣領海內暢行，不僅情難以堪，更恐將侵蝕《兩岸人民關係條例》第二十九條之基本立法精神。