中國的城市化與分散的政治風險
張彥 2015年02月22日
北京的大規模擴張,以及不斷變寬的大道和公路,對希望避免發生顛覆性動蕩的政府有利。
現年35歲的萬家瑞(Jeremy Wallace)是俄亥俄州立大學(Ohio State University)的一名政治學者。他的新書《城市與穩定:中國的城市化、再分配與政權生存》(Cities and Stability: Urbanization, Redistribution, and Regime Survival in China,牛津大學出版社)講述了中國如何避免了發生在世界上許多國家的狀況:城市化引起的動蕩。在採訪中,萬家瑞討論了為何大城市會給威權政府帶來危險,中國又採取了什麼樣的措施來削弱這些威脅,以及目前推進特大城市建設的做法是否會改變這一切。

問:你為什麼會寫《城市與穩定》這本書?

中國必須採用全新的城市化途徑

答:我一直想探究中國是如何避免形成其他發展中國家的大城市似乎隨處可見的貧民窟的。當開始為這本書做研究時,我聽說中國在擔心「拉美化」 的問題——它意味着城市規模巨大、不平等和不穩定。同一時間段,政府還在取消以不同形式存在了2500餘年的農業稅。理解這些事情似乎很重要。

問:針對城市的優惠政策通常會伴隨着社會動蕩,而你在書中講述了中國如何通過戶口制度來避免了這種動蕩。

答:中國的戶籍登記制度把農村和城市人口分離開來。出生於城市的人持有當地戶口,因而能夠享受各種社會服務;而那些出生於農村的人在遷居城市後也難以享受到這些服務。

為了促進發展,並保證城市居民支持政府,大多數貧窮國家的政策都會向城市傾斜。我認為,此類「城市傾斜」政策或許能平息眼前的抗議活動,但也會鼓勵更多鄉村民眾遷居到享有優惠政策的城市。這些大城市往往到處都是貧民窟,可能某天就會內爆。城市裡的抗議活動具備迅速顛覆政權的潛力,連看似穩固的政權也無法倖免,比如埃及的穆巴拉克政權。對於這種浮士德式的交易,中國的戶口制度鑽了空子:一方面為城市人口提供便利,另一方面又把農民繼續留在農村和小城鎮里。

問:新的改革會不會改變這種狀況?

答:去年12月初,中國國務院公布了改革戶口制度的計劃。新的改革使人們遷居中小城鎮變得更加簡單,但仍然保留了該制度的核心內容:嚴格控制大城市的人口。

問:對於威權主義政府而言,大城市會造成什麼問題?

答:大城市很危險,因為這裡更容易孕育出使經濟和政治發生動蕩的抗議。但值得注意的是,中國並沒有阻止城市化進程,而是在加以管控。它並不是在反對城市化,而是在反對集中化。就連與特大城市佔主導地位的印度相比,中國的城市體系都顯得比較扁平。中國有許多不那麼出名的大城市。

問:為什麼集中化具有政治上的重要性?

答:較為扁平的城市層級體系本身並不能避免動蕩,但是基於這種體系,一國出現強大到足以推翻政府的城市的可能性就會降低。例如,倘若淄博爆發大規模抗議,中國也不會崩潰。但是,如果一兩座大城市在一個國家的城市中具備支配地位,那麼大規模抗議就能推翻政府,正如「阿拉伯之春」中的突尼斯和埃及那樣。

問:這是政權能夠長久存在的重要因素。

答:對。從共產黨統治中國伊始,控制城市化和城市威脅就一直很重要。儘管共產黨通過農民軍取得了政權,但他們隨後旋即轉而討論城市的重要性。他們迅速實施了戶口制度,以防止農民組成的「盲流」湧入城市。雖然毛澤東被視為農民的支持者,但他的政府並沒有替農民謀取利益。

問:中國和其他一些發展中國家的城市傾斜政策的背後是什麼呢?

答:首先,發展中國家的政府通常認為,保障城市居民的基本需求——價格低廉的食物、住房和教育——有利於保證大城市的政治穩定。為了支付這些福利所需要的費用,政府必須向某些人徵稅,而這種負擔往往會落在鄉村地區的務農者身上。

此外,中國遵循了重視重工業的蘇聯模式,認為一個國家只有通過工業化才能實現現代化,特別是通過城市的工業化。不過,中國擁有但大多數國家沒有的,就是一個能防止人口湧入城市的制度。控制人口流動使得他們在實現工業化的同時,不產生過剩的就業不充分人口——填滿其他國家的貧民窟的正是這些人。

問:中國還創造了事無巨細的單位制度,使得在城市工廠里工作的幸運兒能夠享受到從搖籃到墳墓的社會服務。

答:國家通過城鎮務工者的單位對他們進行照顧。單位系統和農村情況的差異突顯了中國在共產黨統治下對城市的傾斜。國家沒有為農民提供任何東西,而且實際上還在通過向他們收稅來為城市工廠的建設和社會服務提供資金農民們明白,他們並沒有從這種制度安排中受益。他們希望能加入這個城鎮工人階級的行列,並開始遷居城市,但是共產黨政權無法為所有流動人口找到或提供工作。所以,上世紀50年代,政府開始根據每個人的居住地來對他們進行登記,隨即把城市和農村人口分離開來,最終通過戶口制度,限制了人口從農村遷往城市地區。毛澤東的計劃經濟時代,人們只能用票券來購買食物等主要產品,而票券的發放又與家在何處掛鈎

問:不過,中國已經背離了計劃經濟。這個制度是否仍然有用?

答:即使進行了市場化改革,中國依舊在通過戶口制度來控制城市化出生在農村然後到城裡打工的人,無法享受到同樣的社會服務。這些進城務工者往往被視為二等公民。國家試圖促使農民留在鄉村或搬去小城鎮。許多人都把孩子留在農村與親戚生活,因為只有在那裡,他們才能享受國家提供的免費初等教育,而如果去城裡上學,就需要繳納高額的學費

問:雖然存在戶口制度,北京等城市仍在迅速擴張。這是否會給政府帶來危險?

答:北京的確是座非常龐大的城市,不過它在很大程度上充滿了從改革中獲益的贏家,這也是事實。他們往往對政權持支持態度,也贊成保持現狀。另一方面,這裡還存在沒怎麼獲益的外來務工人員。雖然住在城裡,但他們並不屬於這座城市。由於國家對農民出售土地的能力進行了限制,所以他們往往認為自己不過是臨時移居城市。在不久前的全球金融危機期間,數以千萬計的中國農民工失去了工作。又因為戶口制度,數以百萬計的突然失業的務工者離開了沿海城市,分散到了中國內陸的鄉村和小城鎮。

問:為什麼有些城市的抗議活動比其他城市更多?似乎有些城市更容易發生抗議。

答:詹姆斯·C·斯科特(James C. Scott)就談過城市的空間地理。寬闊的大道有利於國家查看並管理它的城市,巴黎狹窄的街道形成了一些瓶頸,這些地方可能會被革命者設置路障阻斷。在某種程度上,從[喬治-歐仁]奧斯曼(Georges-Eugène Haussmann)[在19世紀50年代開始]建造重型火炮能夠通過的寬闊大道之後,這種情況就不可能出現了。

同樣地,北京也到處都是可供坦克行駛的寬闊大道。就連北京的房屋也往往採用巨型公寓樓的形式。中國的城市裡仍然存在牆。在中國各地的城市裡,戶口制度本身就一直被稱作一堵無形的牆,但在城市內部,就有許多能幫政府維持社會控制的牆。

中國的大學生也被推向了離城市中心越來越遠的地方。比如在北京,大學的擴張方向更靠近長城,而不是天安門廣場

相比之下,香港的情況截然不同。它是一個典型的高密度城市。消息的傳播速度非常快。北京似乎在以一種越發宏大的方式向外延展,六環路就體現了它在體量上的擴大。人們要在交通上花費很長時間。然而在密度更高、更緊湊的香港,抗議活動能夠更快地,以更出人意料的方式擴散,就像我們今年秋季在所謂的「雨傘運動」中見到的那樣。

問:那麼應該如何看待政府促進特大城市建設的計劃,比如京津冀城市群?

答:從這個項目開始的時候,我就聽到了中國將取消戶口制度的說法,但是目前還沒有發生。所以,我仍然懷疑這些特大城市的計劃是否真的會得到實施。

儘管如此,中國政府仍然需要進行權衡。特大城市應該有利於經濟發展。如果說塑造城市化有助於政權的長久存續,經濟增長顯然也頗為關鍵。或許政府會願意放棄分散型城市化的政治收益,從而換取特大城市可能帶來的持久的經濟收益。而且仍然會存在這樣一種狀況:這些特大城市裡,很可能會充滿從政府政策中受益的人,所以他們也很可能會對政權持支持態度。

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