學生在沒有具備相應能力的情況下進入大學的後果就是，入學後沒有取得學位的學生人數日益增長，這個嚴重的現象對於選擇上大學的學生來說，也造成了損失——學費、生活費，以及因為上大學而放棄的收入。
文：傑瑞・穆勒（Jerry Z. Muller）
【大學院校】
就讓我們以高等教育做為探討的第一個案例吧，這也是我對「指標固著」展開研究的起點。大學院校身為所有先進社會的中堅組織，卻不得不屈從於國家經濟這個龐大的體系之下，就憑這一點，大學院校已經為績效評量制度的各種缺失和始料未及的後果，做出了最佳示範，但不可否認，大學院校也呈現出績效評量的優點所在。
標準提高：每個人都應該上大學
一旦我們開始執著於對事物的評量，我們很容易就會掉入這樣的迷思之中，開始相信：愈多就會愈好。
在政府與非營利組織的鼓吹之下，愈來愈多美國人在高中畢業之後選擇繼續升學。根據美國教育部的說法是：「在今天這個世界，大學早已不是只有少數人能夠負擔得起的奢侈品，而是種既經濟又全民化，所有美國人不可或缺的必需品。」
光明基金會〈Lumina Foundation）就是其中一個宣傳同樣訊息的非營利組織。其使命就是要使高等教育更為普及，目標是在二○二五年之前，讓百分之六十的美國人都擁有大學學位、證書，或是其他「優質高等教育的學歷證明」。該組織官方網頁上的創會精神，就是所謂「更強大的國家」，其涵義是這樣的：
證明學習成果這一點至關重要，因此我們必須進行量化、追蹤，並且精準定義出哪些學校是有成效的，哪些學校沒有......光明基金會也與全美多位政策權威合作，不但訂定了學識上的目標，同時也發展、執行各種國家級計畫，以達成這些目標。單是去年就有十五個計畫，其中絕大多數的州都有非常明確的程序步驟以促進學習，同時達成他們所設定的目標。這些步驟包含：導入以成果為導向的經費、改善補救教育，以及讓高等教育的收費更為便宜等。
光明基金會積極採納績效評量後，改變了他們的信念和行為，並在網站上表示：「身為一個重視結果的非營利組織，光明基金會採用由國家所制定的評鑑標準來規範我們的工作、評估我們所帶來的影響，並監督美國朝向二○二五年的目標邁進。」
光明基金會的使命與美國社會廣泛認定的高等教育定義完全一致：大家深信應該要有愈來愈多人去上大學，這麼做不但能夠增加個人終生的收入，同時也能為國家創造經濟成長。
贏家的人數增加，降低了贏家的價值
光明基金會這篇懷抱著信念和績效目標的文章中所談及的提升，很可能是錯的。正如艾莉森．沃爾芙〈Alison Wolf）這位倫敦大學的教育經濟學家所指出，擁有學士學位的人賺的錢確實比沒有學位的人多，所以就個人的層面來說，攻讀學士學位的確有其經濟意義存在。但就國家的層面來說，以為大學畢業生愈多就代表生產力愈高，這是個誤謬的想法。
其中一個原因是，教育廣泛地說，是一個代表位階的商品——至少對求職市場來說是如此。對於有潛力的應徵者來說，學位就像是種標誌，有著快速標記的功能，讓雇主在收到求職申請時能先進行分類。擁有高中學歷顯示出該員具備中階的智識競爭力，同時也擁有能夠堅持不懈的性格特質，而大學畢業所顯示的則是擁有相同的能力與特質，只是程度更上一層樓。
在只有少數人能夠完成大學學業的社會中，擁有學士學位標誌了某種程度的優勢。但在愈來愈多人擁有學士學位之後，以學位來做為分類工具的價值就降低了。取而代之的是，過去只需要高中學歷就能夠勝任的工作，現在變成要有學士學位才行。這並不是因為這份工作現在需要更高深的知識或是更高明的技術，而是因為雇主現在可以從眾多擁有學士學位的應徵者中進行挑選，所以先將其他人給排除了。結果就是，既壓縮了那些沒有大學文憑的人的薪資，同時也讓許多大學畢業生置身於其實無法發揮大學所學的工作中。這也導致了一場卡位的腕力賽：隨著這樣的情況逐漸廣為人知，就算要應徵的是一份最基本的工作，大學文憑也成了必備的條件，就這樣，愈來愈多人開始追求學位。
因此，愈來愈多人試圖取得大學學位這件事具有個人的動機，而於此同時，政府和私人組織則是開始制定各種績效評量，旨在提高大學的入學率和畢業率。
藉由降低標準來達成更高的標準
儘管有愈來愈多美國人進入大學，並不代表他們都為念大學做好了準備，又或是說，並非所有美國人都有能力取得真正有意義的大學學位。
事實上，並沒有跡象顯示，具備攻讀大學所需能力的高中畢業生人數有跟著增長。一種評量是否具備該能力的方式，就是學生在成就測驗中的表現，比方像是SAT〈學術水準測驗）與ACT〈美國大學入學考試），這些測驗都是用來預測學生是否能夠順利完成大學學業。大部分會去做這些測驗，都是那些有望繼續接受高等教育的高中生，雖然有些州因為努力想提升學生的學業表現，而強制要求更多學生去做這些測驗。〈這也可以算是一種倒錯的因果關係。學業成績表現較好的學生本來就會去做測驗，大家卻因此誤以為，如果讓更多學生去做成就測驗，可以提升整體的學業程度表現。也就是說，制定政策的人物錯將因當作果了。）
ACT測驗的項目有四：英語、數學、閱讀和科學。開發出ACT測驗的公司同時也制定了各種基準值，用來判定考生是否具備「得以應付大學課程的堅實能力」。最近幾年參加ACT測驗的考生中，有三分之一在四個項目中都沒有達到這個基準點，只有百分之三十八的學生在四個項目中的三個項目達到基準值。簡而言之，絕大多數想要繼續念大學的學生，顯然並不具備有這樣的能力。
雖然很少人願意承認，但這樣的結果不難預料。由於有愈來愈多學生在準備不足的狀況下進入了社區大學和四年制的大學就讀，許多人都被要求必須先去上補救課程〈現在被婉轉的改稱為「發展課程」），這些課程會教學生那些他們本該在高中就學會的東西。進入社區大學就讀的學生之中，有三分之一被指定得去上閱讀發展課程，更有超過百分之五十九的學生得去參加數學發展課程。這些沒有準備好就上了大學的學生，同樣也給他們所進入的學校帶來額外需求，也因此提高了大學教育的成本：校園中日益增加的各種「卓越教育」中心，就是學校對那些沒有準備好足夠能力來面對大學課程的學生，所提供的寫作及其他能力的課外輔助單位。
大學，無論是公立或私立，其績效表現的好壞以及能否獲得獎助，都是以畢業率來進行評量，這也是學校排名的評判標準之一，在某些情況下更是能否獲得經費的標準。〈還記得光明基金會大力鼓吹各州政府要以「績效成果來提供經費」嗎？）藉由讓更多學生順利畢業，學校以公開呈現績效上的優異表現，來彰顯其公信力；然而，不那麼透明公開的是，他們其實也降低畢業所需要達到的標準。學校提供更多課程，但這些課程的要求都很容易達成，也讓教授們承受了必須寬鬆給分的壓力——有時是直接挑明了講，有時則是拐彎抹角暗示。大學教員中已經有愈來愈多是約聘講師，要是約聘講師把班上一半的學生給當掉〈就算這是學生應得），那麼講師下學期很可能就不會再被續聘了。
學生在沒有具備相應能力的情況下進入大學的後果就是，入學後沒有取得學位的學生人數日益增長，這個嚴重的現象對於選擇上大學的學生來說，也造成了損失——學費、生活費，以及因為上大學而放棄的收入。高休學率似乎也明白指出這一點。至於那些拿到大學文憑的人卻發現，一般學士學位的經濟價值已經逐漸降低，因為大學學位對雇主來說，不再像過去那樣能夠標誌出真實的能力和學業成就。察覺這一點之後，準大學生和家長們在申請大學時就更加挑剔，大家都只想挑排名高的學校，結果就是導致學校間的排名角力賽，我們稍後會再回來討論這個議題。
降低取得大學文憑的標準就意味著，將取得大學文憑的人數比例當作「人力資本」指標已經成為分析公共政策時，一種欺瞞世人的評量手法。經濟學家只能用他們量測得出來的東西來做評估，而那些他們量測得出來的東西，則必須要先經過標準化才行。因此，研究「人力資本」及其對經濟成長帶來多少貢獻的經濟學家〈還有那些最後的結論都是「經濟成長需要更多大學畢業生投入」的人），經常用大學畢業率來計算「人力資本」的達成，而忽略了並非所有大學畢業生都是相同的，而且有些人就算拿到了文憑，還是沒有相應的能力或成就。一些「不切實際」的經濟學家，用客觀的統計方法來評量關聯性很低的現象，結果就是做出「不合現實」的學術研究。
盡力提高大學入學與畢業人數背後的一個假設是，平均教育水準的提升，某種程度上就代表了國家經濟成長力的提升。但是在大西洋兩岸的知名經濟學家——英國的艾莉森．沃爾芙、美國的達倫．阿齊莫魯〈Daron Acemoglu）與大衛．奧托〈David Autor）——分別都做出結論認為事實並非如此，就算過去曾經是，如今也早已不再如此。
現在這個時代，科技已經取代許多之前由低階至中階人力資源所從事的工作，國家的經濟成長以創新開發為基礎，而科技進步不再像過去如此仰賴平均教育水準，而是要依靠那些分配知識、能力與技術的上位者。在最近的數十年間，擁有大學文憑的人口比例增加，經濟成長反倒出現衰退的狀況。雖然擁有大學文憑與沒有大學文憑的人，兩者之間的收入依然維持著明顯的差距，但是大學畢業生的收入下降，似乎也顯示出在我們國家的經濟市場中，大學畢業生已經供過於求。相反地，在技能行業中卻出現了人才短缺的情況，像是水管工人、木匠和電工〈這些工作的訓練絕大多數都是透過學徒制，而非大學教育），而他們的收入通常要比念了四年大學畢業後的人要來得更高。
為了確保萬無一失，公共政策的目標不能只瞄準經濟成長，大學教育也不只有提高薪水這個作用而已，我們等等再來談這個主題。現在很重要的一點是，我們必須了解，常被用來評量高等教育的標準，就連在經濟面上看起來都是曖昧不明的。
評量大學績效的壓力
自從艾利．凱多里抨擊柴契爾夫人的保守派政府採用集中管控政策以來，數十年間，英國政府對各高等教育機構的集中管控範圍不但更加擴大，也更為嚴格。其中許多的管制，是以管理模式中的績效表現來進行，這對許多領域的獎學金來說，大大有害。
跟全世界其他地方一樣，為了配合政府的政策目標，英國有愈來愈多人進入大學就讀。一九七○年代，同年級之中只有百分之十的人會進大學；到了一九九七年，這個數字已經接近三分之一，而到了二○一二年，十九歲的人之中，有百分之三十八會進入高等教育學校就讀。要負擔這些學生的費用是極其沉重的，而近幾年來，這些開支已經逐漸以學費的型態，轉移到學生自己〈或他們的家人）身上。但是政府的支出依舊龐大，所以在努力控制花費並確保獲得一定的「價值」之下，這種管控愈來愈常採取達到「據說的成果」之後才付錢的方式進行。這個「成果」就是指各個系所與學院，在經過標準的評鑑之後所得出的績效表現。
為了要獲取「價值」，英國行政官員打造出一系列的政府機關，負責評估全國的大學院校，並取了像是「高等教育品質保證局」這樣的名稱。這些機關會對教學品質進行監督，像是「教學品質評鑑」，主要在確認教師是否遵守了各種教學程序，以及是否填寫完成規定的書面作業，其中並沒有太多跟真正教學有關的部分。但有個結果卻相當清楚明白，那就是教授們被迫要花愈來愈多的時間在書面作業上，而非進行研究或教學。有愈來愈多專業人員投入於收集、分析所謂的「卓越研究架構」。在英國，這些標準評鑑作業的花費，光是二○○二年就達到了兩億五千萬英鎊。其他採納了績效評量的國家，也同樣出現行政官員急遽暴增的情況，比方說澳洲。
在絕大多數類似的體制中，這些評量標準將時間與資源，從「實際把工作完成」轉移到「記錄工作是否有被完成」，也從那些「進行教學與研究」的人身上，轉移到那些「為研究評鑑作業收集資料並負責宣傳」的人身上。搜集更多的資料表示需要更多的人力來做管理、更多的繁文縟節、更昂貴的軟體系統。諷刺的是，在控管開支的名義之下，支出卻暴增。
在美國也有非常類似的單位，這些評鑑機構可以為美國大學院校提供正當性證明。雖然它們是地區性的，但想要拿到聯邦政府的經費，就必須要先獲得這些機構的認可，因此它們也是一種操作在聯邦政府手上的工具。儘管它們並不像英國的同類單位那樣直接掌控經費，但依然扮演著至關重要的角色。在最近這二十年間，它們工作就是對旗下獲得認可的大學院校施壓，逼迫校方在已成常規的「評鑑」名義之下，接受更為繁瑣的績效指標。
對高等教育進行績效評量所帶來的好處，被大力推動的人標榜成能將大學「變得更像是一門生意」。但做生意的人會限制投入過多時間和金錢來做績效評量——過了臨界點之後，這麼做反而有損於獲利。諷刺的是，由於大學及其他非營利組織沒有這樣的底線，政府或是評鑑機構，甚至是大學的行政單位主管都能無限上綱評鑑的標準。這麼做所帶來的影響就是支出增加，或是將做事的人所需的經費轉撥給了管理人——而這麼做通常也正合後者的心意。現在很難找到任何一所在最近這二十年間，相較於教授和學生，管理人的占比沒有大幅增長的大學，在整個國家的所有層面亦是如此
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