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容積代金是照妖鏡，台北市議員到底站在誰那邊？
2017/6/7
【投書】容積代金是照妖鏡，台北市議員到底站在誰那邊？ - 報導者 The Reporter https://bit.ly/3M2jPBH
5月31日台北市政府實施「全容積代金制」前夕，台北市議會卻通過法規修正案，讓容積移轉仍保留「捐地換容積」的舊制，無視容積移轉龐大的利益落入私人口袋，更看不見捐地換容積帶來區域間的不平衡。
「容積移轉」指的是將「公共設施保留用地（簡稱公保地）」捐給政府後，捐贈人（通常為建商）就可以獲得建築容積（土地可建築之總樓地板面積）。以台北市實施捐地換容積超過10年，共移出9.24公頃的公保地，產生30.2公頃的容積來看，平均下來，每捐地1平方公尺，可獲得約3.2倍的容積。例如，一塊100坪的公保地，大約可以換到320坪的容積。
這些移轉後的容積，可以讓一棟10樓，樓地板總面積1,000坪的大樓，從10樓變成13樓。許多土地掮客嗅到炒作的商機，開始在老舊社區，大量購買公保地，再轉賣給建商，掮客從中賺取大量價差。部分賣相好（可以換得較多容積）的公保地，土地價格甚至被炒高。
早期政府將這些土地劃為公保地，許多都市計劃中卻未說明財務計畫，也未使用整體開發手段（區段徵收、市地重劃）取得土地。長年累積下來，都發局資料顯示，台北市目前有1,255公頃的公保地產權仍屬私人所有，公告現值總計約1.47兆，約約等於台北市10年的總預算規模。地主無法利用卻又長期不徵收，的確導致人民權益受損。
1999年內政部制訂《都市計畫容積移轉實施辦法》，賦予公共設施保留地容積移轉法源，希望藉由捐地換容積來處理大量的公保地。台北市則在2006年公布《台北市都市計畫容積移轉審查許可條件》，開始採用容積移轉的手段。
捐地換容積產生弊病
只是，捐地換容積卻也衍生出不少問題。台北市實施捐地換容積超過10年，共移出9.24公頃的公保地，產生30.2公頃的容積，換算成市值超過1千億元。依此比例估算，若將剩下全數的公保地移出去，將產生4,000公頃的容積，總市值可能超過10兆。但為什麼利用屬於公共財的容積，所產生的利益絕大多數都歸於土地掮客與建商所有？
以2009年內湖洲子街開發案來說，建商從中正區與大安區送出156坪的公保地，換為內湖洲子街建案的容積，依照容積移轉公式可得1,500坪的容積，容積整整增長9倍。移轉所得的容積，扣除約四分之一營建、管銷成本後，建商獲利約6.8億元，若再扣除送出公保地的公告現值2.3億元，光靠容積移轉即可淨賺約4億元。
除了容積移轉的利益絕大多數落入私人口袋外，根據統計，在捐地換容積制度下，台北市12個行政區中，接受移入的基地大量集中於中山區、內湖區與信義區。
這主要受到兩個因素影響：第一，公保地可以換得多少容積，規定在《都市計畫容積移轉實施辦法》中，依照送出基地的公告現值與接受基地的公告現值之比值決定。因此，最「划算」的交換方式是送出基地的公告現值最大，而移入基地的公告現值最低；第二，儘管移入基地的公告現值最好最低，但移入地仍舊需為都會區或高房價區域，這些換來的容積才能有最高的利益。
簡單說，捐地換容積下，完全是依靠「市場」在處理公保地。在追求最大的利潤的邏輯下，移入地集中「低公告現值高房價之整體開發區域」。所以那些較老舊的地區，分享到容積移轉好處的機會較少。
公保地主權益急待解決，但捐地換容積制又產生許多弊病，當政府財政無力負擔徵收或購買公保地時，有沒有其他更好的解決方案？
容積代金制解決困境
2014年6月30台北市議會三讀通過《台北市容積移轉審查許可自治條例》，由原本「捐地換容積」轉變成「容積代金」，容積代金制便是解決上述困境的產物。條例當時規定，在3年的過渡期間內，假設申請人當次想要申請移入300坪之容積，其中50％以上（150坪以上）需以「繳納容積代金」方式辦理。滿3年之後（2017年6月30日），繳交容積代金的比例則調整為100％，無法再透過捐贈公保地換得容積。
容積代金的意思是，透過公開的估價機制，並考量建商成本及合理利潤下，由建商購買容積。而購買容積所得之金額，政府再透過標購，向地主購買公保地。容積代金的好處是，容積移轉所得的利益由全體市民共享，相關估價的機制也較先前土地掮客的私下交易更為透明。
但是，2016年11月29日，由葉林傳等50位台北市議員共同提案，要求不得實施全容積代金制，應維持半數捐地半數容積代金的制度。2017年5月31日，台北市議會在市府提出全面代金制的配套前，突襲三讀通過提案，捐地換容積的舊制在眾多市議員的護航下獲得保留。
5月24日二讀會時，台北市議員梁文傑發言，「捐地換容積下，市政府完全不用出一毛錢，就可以得到土地，到底有什麼不好」？首先，梁文傑應該要先清楚，每個都市依據他的發展狀況會有不同「容受力」，就是一個都市能容納多少人。
如果1,255公頃全部換為容積，將至少產生4,000公頃的樓地板面積，如果以每人45平方公尺的適宜居住水準，將帶來近90萬人的人口，等於是一個屏東縣的人口，對台北市來說，絕對是一場災難。其次，隨著都市的交通與公共設施的完善，容受力會越來越高。但是，捐地換容積卻是搭著社會發展的順風船，將這些利益納為己有。
台北市議員梁文傑在容積代金翻案前夕，寫了一篇〈「捐地容移」之戰－有11萬個家庭會找柯文哲拚命〉，算是所有支持捐地換容積的市議員中，唯一敢公開並維護自己的保守立場。但除了勇敢之外，梁文其實並沒有任何澄清的功能。
例如，他說「所謂剝削完全是一種主觀的感受，而沒有客觀的衡量標準」，所以不能說捐地換容積是一種剝削。「剝削」在梁文傑的手指間，變成了一個純粹主觀感受，社會政策分析工具變得無用武之地。奇怪的是，梁文後面又說，政府將公保地的標購底價，維持在公告現值的15％，政府才是最大剝削者，不是說主觀上覺得不是剝削就可以了嗎？
所謂標購底價15％，指的是政府運用代金收入向地主購買公保地時，公保地主眾多，依照《政府採購法》以公開標購的方式，讓想要賣地的地主參與投標，採「價低者得」。而此公開標購的底價，台北市以往都設定在土地公告現值的15％。
標購底價15％是否真的太低？若從過往的實價登錄的資料，觀察台北市公保地的交易價格，其交易價格約為公告現值的20％至400％間。從這個統計資料來看，標購底價15％確有過低之嫌。
但評估這份統計資料時必須注意：第一，2014年以前捐地換容積制下，交易價格約為公告現值的160％至400％間；2014年以後，交易價格佔公告現值的比例，就降為25％至128％間。交易價格的下滑，可能是因為捐地換容積制挾帶著暴利，連帶著公保地價格被過份炒高。
第二，公保地主免繳地價稅、土增稅、所得稅，透過土地掮客從中的炒作，有可能刻意提高實價登錄的價格。不但不會讓地主多繳稅，甚至建商購買公保地金額，又可以作為都市更新容積移轉的共同負擔，提高建商都更分回比例。
應要求政府提高標購底價
更重要的是，如果只是因為標購底價過低，應該是要求政府提高標購底價，為什麼是繼續維持捐地換容積？事實上，5月26日時，台北市長柯文哲也公開說，預計將標購底價提高至100％公告現值，已經約等於2014年以後實價登錄的高點。
就算對於這樣的底價還不滿意，為什麼沒有任何一位市議員提出版本？如果說要達到過去炒作出來的高價，才算是合理的標購底價，市政府沒有義務保障炒作出的價格。
梁文傑的文中又說，「以目前台北市實施容積銀行3年下來的運作速度，大概還要8,000年才處理得完全市的既成道路」。他所評估的方法可能是根據，容積代金制目前的收入約為5.7億元，每年收入大概1.9億元，1.9億除以1.47兆的公保地公告現值，差不多就是8千年。
若同樣根據這樣的估算方式，實施捐地換容積10年來，一共取得9公頃的公保地，多達1,255公頃的公保地全部要處理完，大概也需要1400年。梁文傑是想說，1400年比8千年還來得棒棒嗎？
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去除土地掮客層層剝削
事實上，目前容積代金一共有69件申請案，5.7億元僅是指其中完成估價程序的案件。同時，根據今年初台北市都發局長在市議會的報告，47案已完成書面審查通過的案件，代金收入估計137億元。若再加上剩餘的22案，以及未來新申請案，代金的收入應該是相當可觀。
如果再換一個評估方式，過去10年間一共產生30.2公頃的容積，換算成市值超過1千億元。若將1千億元全數折算成代金，大概佔1.47兆元的6.8％，約可購買85公頃（1255公頃×6.8％）的公保地，處理速度足足是舊制的9倍。這是因為容積代金去除了中間土地掮客的層層剝削，完全將最後所產生的利益用於處理公保地。
當然，這樣的估算方式不夠精確。但重點是說明目前不存在立即解決問題的方案，而容積代金制不僅沒有舊制的弊端，標購底價也可以調至較合理的標準，處理速度又不見得會比舊制來得慢。台北市議會仍選擇在市府提出完整配套前夕，不惜以突襲的方式通過修正案，繼續堅持維持舊制，此舉到底是不了解政策所產生的愚昧，還是真的被土地掮客綁架了？
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https://www.hsinchu.gov.tw/News_Content.aspx?n=154&s=201475
底價：本次招標採公開底價，本次招標底價為公告現值之1成8。
新竹縣政府108年度收購私有既成道路土地招標案 https://bit.ly/2Y6diQg
欠稅擔保品擴大採認 房地入列
04:102020/08/17 中國時報 王莫昀
欠稅擔保品擴大採認 房地入列 - 財經焦點 - 中國時報 https://bit.ly/31490Lj
稅捐擔保品計算原則
欠稅民眾不想被境管，或資產遭假扣押，過去只能以黃金、外匯、上巿股票等做擔保品，未來手上的土地、房產，以及上櫃股票也可望獲採認！財政部預告《黃金外幣及上市有價證券作為擔保品計值辦法》修正案，擴大稅捐擔保品採認項目，方便納稅人財務調度，新制在預告結束後，最快10月下旬上路！
依財政部最新統計，截至7月止，個人累計欠稅逾1000萬元，或營利事業累計欠稅逾5000萬元的重大欠稅案件共938案，欠稅金額高達965.52億元，較去年同期增加17件、欠稅金額多出8.75億餘元。
上櫃股票8折估算
但基於確保納稅人權益下，認同立委提案，修正《稅捐稽徵法》第11條之1，連帶30年不曾修過的《黃金外幣及上市有價證券作為擔保品計值辦法》也跟著修正，並於日前預告，財政部官員表示，修正後的條文名稱將改為《稅捐稽徵機關受理擔保品計值及認定辦法》。
官員指出，部分欠稅的納稅人，為避免資產被假扣押，或因遭強制執行，進行訴願階段，須先繳交部分欠稅金額，若沒繳交，又不想被移送遭強制執行等，如能提供足夠擔保品，就可以免除被限制出境等問題。
只是修法前，僅有黃金、外幣與上巿股票等可當稅款擔保品，未來新制上路，上櫃股票也可適用，惟僅能以8折計算擔保。
另土地、房產與道路用地也都在這次修正中納入。其中土地部分，前提須容易變現，無產權糾紛，且能足額清償的標的才能納入，計算方式是以公告土地現值加2成計算；房屋則須是已辦妥建物所有權登記的物件，計算方式是以房屋現值加2成採計。
道路用地明確納入
價格計算上，除了房屋、土地現值外，納稅人也能提供不動產估價師估價、大型房仲買賣價值（扣掉佣金加成估算的售價）、法院拍賣或國有財產署等出售公有房地價格等核實認定。
值得注意的是，以前「捐地抵稅」曾是富人、財團最愛的節稅手法。富人低價收購畸零地、公共設施保留地或既成道路土地後，再捐贈給政府，就可以較高的公告現值來抵稅，不過，後來政府特別設定捐地抵稅「天花板」下，類似行為大幅減少。但這次修正辦法也增列「道路用地」，只要是需地機關列入徵收補償計畫及編列預算已核定通過的個案，便可納入擔保範圍，擔保計價上以預算審議機關通過的補償金額計價。
對此財政部解釋，由於1998年等函釋已將道路用地納入，這次納入辦法一併修正只是讓法令更為明確欠稅擔保品擴大採認 房地入列 - 財經焦點 - 中國時報 https://bit.ly/31490Lj
欠稅擔保品擴大採認 房地入列 「道路用地」，只要是需地機關列入徵收補償計畫及編列預算已核定通過的個案，便可納入擔保範圍，擔保計價上以預算審議機關通過的補償金額計價 https://bit.ly/31490Lj
竹縣道路用地徵收補償金額
已列入徵收補償計畫之道路用地可否作為欠稅擔保？(0116)
依據稅捐稽徵法第11條之1第4款規定，其他經財政部核准，
易於變價及保管，且無產權糾紛之財產可作為欠稅之擔保，其用意在於確保稅款之徵起，並期擔保品能在短期內即可處分變現，轉換成現金以解繳公庫供政府所用。故納稅義務人申請以無產權糾紛及地目為「道」之土地，作為欠稅之擔保品，如該道路用地已經當地縣市政府列入徵收補償計畫，且該項徵收經費當地縣市政府已經編列預算，並經當地縣市議會通過者，可作為欠稅之擔保。
（財政部87.9.30.台財稅第870700407號函）
（財政部92.5.19.台財稅字第0920452358號函） https://is.gd/YyS5o4
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新竹縣「東科路」3期道路用地徵收戶今天下午在縣府前拉白布條抗議縣府「賤」價徵收。
緊鄰著竹東中興路，如果依過去採「公告地價加四成」的徵收方式，他2筆土地各自每坪有21萬、14萬的行情，但現在用市價徵收卻都各只有5、6萬塊。
不滿竹縣府「賤」價徵收 東科路3期地主府前抗議 - 生活 - 自由時報電子報 https://bit.ly/3h4mH2d
不滿竹縣府「賤」價徵收 東科路3期地主府前抗議
新竹縣「東科路」3期道路用地徵收戶今天下午在縣府前拉白布條抗議縣府「賤」價徵收。（記者黃美珠攝）
不滿竹縣府「賤」價徵收 東科路3期地主府前抗議 - 生活 - 自由時報電子報 https://bit.ly/3h4mH2d
2019-09-10 18:56:31
〔記者黃美珠／竹縣報導〕名為「東科路」的竹北高鐵橋下連絡道延伸入竹科道路的3期用地20多名被徵收戶，今天下午頭綁紅布，群集到縣府前拉白布條，抗議他們的土地先被政府以竹科3期用地為由「收押」、「鎖地」30幾年，以致欠缺合理交易記錄，如今再被縣府「賤」價辦徵收。他們趁縣府重開地價評議委員會複議機會到場陳情。縣長楊文科親自擔任主席，也公開表示理解地主的感受，但最後地評會決議仍維持原徵收價格，附帶請縣府考慮當地土地受限竹科影響開發，導致徵收價偏離市價的狀況，研議看是否構成特殊理由，評估有無另發救濟金救濟的空間。
陳情地主代表吳克志說，地評會最後的決議還是不調高徵收價格的話，他們後續將轉向內政部訴願。
縣府地政處處長魏嘉憲說，發放救濟金以彌補徵收價格過低的因應措施，在國內其他縣市或在新竹縣都曾做過，但主要還是得看有無特殊理由及有其必要性，而這須由「需地機關」，也就是縣府工務處研議評估，如果真的有，自然一體適用於本案的所有地主。
縣府工務處表示，東科路全部3期，目前只剩第3期還沒闢建，已經完成徵收補償的法定程序，全長1.3公里，共有60筆土地、348名地主。
其中89人接受協議價購，剩下259名被徵收戶，有159人已領走徵收補償金，其他全數提存銀行保管，有57人對徵收價格提出異議。
縣府地政處今天下午為此召開地價評議委員會複議，縣長楊文科親自擔任主席，會中公開表示了解地主受限竹科3期沒有開發，面臨現在徵收無法有合理的成交案例作為徵收價格評定參考的不滿。
抗爭的地主們在進入地評會前，先由吳克志率眾在縣府大門前頭綁紅布條、手舉抗議的標語和白布條，振臂連續高喊「抗議賤價徴收」、「抗議徴收比準失當」。
吳克志說，為了徴收價格不合理，他們數度跟縣府協調，最後一次就在今年3月底。雙方確認，在縣府所定：從2017年1月到2018年7月的比準時間內，竹東頭重埔段並沒有土地交易記錄。
他說，依照徵收辦法第17條，縣府應往前推1年尋找成交案例來比準評定徵收價格才對。縣府不僅沒有依法這樣做，還逕拿前述比準時間內柯湖段的成交記錄，錯誤比準他們頭重埔段的土地，最後賤價對他們辦徵收。「我們是被（政府）霸凌的一群！」他怒叱。
吳克志說，他們的土地跟同路的2期用地僅一路之隔，對面2期用地徵收價格每坪大約9萬6000元，他們每坪僅約5萬6000元，約是2期徵收價的6成而已。
若再對照2016年5月某張姓地主頭重埔段土地每坪大約11萬3000元的成交價，他們的土地價值，每坪硬是被縣府削減了4萬5000元到5萬元不等！
另名地主胡其雄說，他有3筆土地要被徵收，其中2筆都緊鄰著竹東中興路，如果依過去採「公告地價加四成」的徵收方式，他2筆土地各自每坪有21萬、14萬的行情，但現在用市價徵收卻都各只有5、6萬塊。
另名陳情地主說，他們的土地被竹科綁了至少32年，沒有人要買。如果有人要賣多半也是迫不得已才脫手，縣府現在用這種「寧低價也非賣不可」的非合理交易記錄來評斷他們其他人的土地，對嗎？
所以他要求縣府用他們被綁的土地周邊、可自由買賣的土地實價登錄狀況來比準，進而評定徵收價格，不然就比照中油為了佈管跟他們價購的金額辦理。
縣府地政處表示，鄉親錯誤解讀法定的比準時間，同時也弄錯了縣府所定比準時間的「期間」。
地政處表示，法定比準時間是指「估價基本日」的前半年，若在此期間沒有成交案例，才往前推1年做比準。
本案估價基本日是2018年9月1日，法定的比準時間原來應該是2018年3月到9月，他們實際是用2017年9月2日到2018年9月1日。
相關影音
原名「高鐵橋下連絡道延伸入竹科」的東科路目前正在辦理3期用地徵收，2、30名不滿徵收價格的地主今天下午趁著地評會複議徵收價格之際，到縣府前抗議。（記者黃美珠攝）
原名「高鐵橋下連絡道延伸入竹科」的東科路目前正在辦理3期用地徵收，2、30名不滿徵收價格的地主今天下午趁著地評會複議徵收價格之際，到縣府前抗議。（記者黃美珠攝）
東科路3期用地被徵收戶今天趁著縣府召開地評會複議徵收價格的機會，到縣府抗議且當面相地評會委員們陳述他們的心聲。（記者黃美珠攝）
東科路3期用地被徵收戶今天趁著縣府召開地評會複議徵收價格的機會，到縣府抗議且當面相地評會委員們陳述他們的心聲。（記者黃美珠攝）
新竹縣長楊文科當面接見到場抗議的東科路3期用地被徵收戶們，表明理解他們的心聲。（記者黃美珠攝）
緊鄰著竹東中興路，如果依過去採「公告地價加四成」的徵收方式，他2筆土地各自每坪有21萬、14萬的行情，但現在用市價徵收卻都各只有5、6萬塊。
不滿竹縣府「賤」價徵收 東科路3期地主府前抗議 - 生活 - 自由時報電子報 https://bit.ly/3h4mH2d
https://www.land.moi.gov.tw/upload/d5-20200603171409.pdf
既成道路之徵收補償
釋字第四○○號解釋：應依據法律辦理徵收補償或以其他方法彌補其損失
釋字第四○○號解釋理由書：「憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。惟個人行使財產權仍應依法受社會責任及環境生態責任之限制，其因此類責任使財產之利用有所限制，而形成個人利益之特別犧牲，社會公眾並因而受益者，應享有相當補償之權利。至國家因興辦公共事業或因實施國家經濟政策，雖得依法律規定徵收私有土地（參照土地法第二百零八條及第二百零九條），但應給予相當之補償，方符首開憲法保障財產權之意旨。
私有土地因符合前開件要而存在公用地役關係時，有關機關自應依據法律辦理徵收，並斟酌國家財政狀況給予相當補償。各級政府如因經費困難不能對前述道路全面徵收補償，亦應參酌行政院 八十四年十月廿八日發布之臺八十四內字第三八四九三號函及同年 十月十一日 內政部臺八十四內營字第八四八０四八一號函之意旨，訂定確實可行之期限籌措財源逐年辦理，或以其他方法彌補其損失，諸如發行分期補償之債券、採取使用者收費制度、抵稅或以公有土地抵償等以代替金錢給付。若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。又因地理環境或人文狀況改變，既成道路喪失其原有功能者，則應隨時檢討並予廢止。」
上述釋字第四○○號解釋認為個人土地財產之利用因公用通行地役權之限制，而形成個人利益之特別犧牲，社會公眾並因而受益者，應享有相當補償之權利。亦即採取學說上所謂「特別犧牲之損失補償理論」，認為有關機關對於此項既成道路之「特別犧牲」，「應依據法律」給予徵收補償。此一解釋，並未承認以該號解釋作為人民請求徵收補償之依據，而是將既成道路歸類為「徵收性質之侵害」，「須有法律之明文規定，國家始負賠償責任」[19]。換言之，並非作為請求權基礎，而是作為「立法及政策指針」。然而未來國家應有義務儘速立法或以其他方法解決既成道路的取得問題[20]。
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應否徵收補償之爭議，屬於行政訴訟範圍
最高法院88.07.30. 八十八年度臺上字第一六八三號民事判決：「系爭土地在被上訴人於六十一年度辦理土地重測以前，地目固然非「道」，但早在日據時期已成為供公眾通行之道路。況系爭土地自六十一年起即變成新生南路，為不特定之公眾通行所必要，非僅為通行之便利或省時；而新生南路之興建為臺北市政府公開進行之公共工程，歷經多年完成之事實，為眾所週知，上訴人不能諉為不知，其既知自己之土地已為臺北市政府使用而未為阻止，則依司法院大法官會議釋字第四００號之解釋，系爭土地已形成公用地役關係，應予認定。上訴人對系爭土地既已無法自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，依同一解釋，被上訴人自應依法律之規定辦理徵收，給予補償，不得僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，而與平等原則相違。惟何時徵收？補償額若干？乃行政爭訟問題，自非本件民事訴訟所應審究之範圍。」
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1.競價收購：財政部為避免人民捐贈既成道路避稅，因此於九十二年間訂頒「中央補助直轄市及縣（市）政府取得既成道路試辦計畫」，自九十三年至九十五年試辦三年，擬以105億元補助款補助地方政府，取得既成道路，亦即由地方政府或其捐助成立之財團法人以競價方式收購都市計畫內私有既成道路用地。內政部為配合財政部所定上述試辦計畫，確保稅收，節制捐地避稅，提供私有既成道路所有權人出售管道，協助直轄市、縣（市）政府（以下簡稱地方政府）取得私有既成道路，特於93.02.26.訂定「辦理財政部所定之中央補助直轄市及縣（市）政府取得既成道路試辦計畫補助作業要點」。
按上述收購既成道路用地，似應有優先順序，按照該道路之必要性及公益性強弱排列順序，較為合理。例如地目為「道」，且已列入都市計畫道路用地，而由政府自行開闢，卻未予徵收補償之既成道路，優先辦理。
上述收購契約乃是以土地所有權之移轉及買賣價金為標的，性質上應屬私法上買賣契約，基於私法契約自由原則，買賣價金本可自由約定，因此，應無違背法律之問題。且實際上也可協助解決既成道路的取得問題。惟學者有認為收購契約為行政契約，而競標之收購價格僅為「公告現值之一定成數」，與土地徵收條例第三十條第一項規定補償價格牴觸，相同內容之徵收處分因徵收價額違背上述條例規定既屬無效，則競標契約依行政程序法第一百四十二條第一款之規定亦當無效，或者競標契約違反土地徵收條例第三十條第一項之強行規定，亦屬無效（行政程序法第一百四十九條準用民法第七十一條規定）[23]。上述見解，固值得注意，惟本文認為既成道路已經有他項權利（公用通行地役權）負擔，故其補償價格雖未依公告現值補償，亦並未違背土地徵收條例規定。何況，土地買賣性質上並非行政契約，故行政機關選擇私法上的買賣契約購買既成道路，自不發生違法問題。
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既成道路相關法律問題探討（上） http://bit.ly/2w1N2In
既成道路相關法律問題探討（下） http://bit.ly/2w4R7vA
2018-12-04
桃園道路用地徵收 藍批預算太低！ http://bit.ly/2w1Cych
中國時報記者 蔡依珍／桃園報導
桃園市工務局近年積極興辦「開瓶計畫」打通瓶頸路段，但藍營議員不滿「僧多粥少」編列經費低、僅以公告現值1.2倍徵收導致地主不滿被迫喊「卡」，輪番發言要求全面增加預算，徐玉樹甚至嗆：「農博都至少花8億元舉辦，錢不夠農博不要辦，全拿來拓寬瓶頸大家都很高興！」梁幼祥講座
桃園市議會3日審查工務局預算，總計被擱置7筆、高達24.6億元，再度創下局處新高，主因像是高達14.73億元的桃園市道路基金、共4.83億元的5筆公共建設及設施費，以及2.5億元一般道路計畫用地取得費，全都因施作的路段或區域未有詳細說明全遭擱置。
工務局局長黃治峰。（圖／取自黃治峯臉書）
另外2.43億元的「瓶頸道路及公園綠地用地取得費」，議員普遍肯定政策，卻質疑預算太少，議員謝彰文指出，瓶頸開闢的評定標準，包括土地取得難易、工程技術問題和交通效益評估，但因老舊社區巷弄狹窄、汽機車越來越多，路邊停放造成救災困難，要求把消防安全列入評量。
議員舒翠玲也表示，相較一般道路都是1.4倍價格徵收、趨近市價，瓶頸卻僅以公告現值1.2倍徵收，最後因地主不滿意價格被迫喊卡，要求提高經費。
黃治峰表示，考量部分瓶頸路段已是既成道路、供人通行，本來一毛都拿不到才會以1.2倍徵收，允諾下年度會衡酌預算、考量財源去做通盤處理。
桃園道路用地徵收 藍批預算太低！ http://bit.ly/2w1Cych
新竹縣政府111年度收購私有道路土地招標案 新竹縣政府111年度收購私有道路土地招標案
發布日期：111-05-08新竹縣政府111年度收購私有道路土地招標案 https://bit.ly/3N07CP4
新竹縣政府111年度收購私有道路土地投標須知
一、「新竹縣政府」（以下簡稱本府）為採購下列標的，特訂定本須知。
二、招標標的名稱及數量摘要為「新竹縣政府111年度收購私有道路土地」
三、採購案號為：
壹、重要條款
一、採購金額：
本採購案擬給付予土地所有權人之總採購預算金額為新台幣332萬5000元。本案採購金額為新台幣332萬5000元。
二、投標資格：
１、除法令另有規定外，符合下列全部規定，且無第二款情形之土地所有權人，得參加投標：
①、持有新竹縣各都市計畫區域內都市計畫道路(含公路系統縣道、鄉道共線路段)範圍或非都市計畫區域之公路系統縣道、鄉道路段之土地。
②、屬私有道路土地。
２、屬下列規定土地之所有權人不得參加投標。參加投標者，所投文件無效：
①、前經機關徵收或協議價購，惟未完成土地所有權移轉，或土地登記簿已有公告徵收註記之土地。
②、都市計畫地區範圍內，依都市計畫法第三十條規定，經政府核准由私人或團體投資興辦之公共設施用地。
③、新市區建設範圍內，由私人或團體依都市計劃法第六十一條第二項規定，自行負擔經費興建之公共設施用地。
④、配合私人或團體舉辦公共設施、新市區建設、舊市區更新等實質建設事業劃設，並指明由私人或團體興闢之公共設施用地。
⑤、區段徵收範圍內，依平均地權條例第五十五之二條第一項規定，規劃整理為道路，並經無償登記為政府所有之公共設施用地。
⑥、重劃區內，於實施市地重劃時，依平均地權條例第六十條第一項規定，將該重劃等費用，由參加重劃土地所有人按其土地受益比例共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付之供公共使用道路用地。
⑦、參加本投標之土地為都市計畫非屬道路用地，或都市計畫土地非供公眾通行使用。
⑧、土地被占用者。
三、應附證明文件：
１、資格證明文件。
①、投標人為自然人者，為國民身份證（正反面）（影印本）。
②、投標人之投標土地登記簿謄本。
③、投標人為公司者，為公司設立（變更）登記表或抄錄表（影印本）
④、投標人為其他法人者，為法人登記證、法人代表人資格證明（影印本）。
２、都市計畫區域：土地所在地之「新竹縣ＯＯ鄉（鎮、市）公所核發之都市計畫使用分區」(編定分區使用類別為道路用地)。
３、非都市計畫區域之縣道及鄉道編號道路：新竹縣政府核發之道路證明文件(可向本府工務處養護科申請)，該宗土地使用類別非屬交通用地者，需先辦妥變更為交通用地。另該宗土地部份為道路者需先行辦理逕為分割併變更為交通用地)。
４、投標人如未成年者，應另檢附法定代理人之證明文件（如戶口名簿、戶籍謄本或投標人身份證影印本）。
５、投標人如為成年人且為民法第15條之一「輔助宣告」，應檢附監護人或輔助人之同意證明文件。
６、投標人聲明書、優先購買權人確已放棄優先購買權及無一物數賣及其他債務糾紛切結書、土地使用情形切結書。
７、土地屬分別共有，且僅部分共有人參加投標者，投標人應另出具優先購買權人確已放棄其優先購買權之切結書。
四、押標金及保證金：
五、規格標及其文件：
不開規格標。
六、價格文件：
１、投標人請依下列規定填寫標單：
①、投標土地所在之證明文件日期及文號。
②、投標土地之面積（Ａ）。
③、投標人就該土地所有權之持分（B）。
④、投標決標日土地當年期每平方公尺公告現值（C）。
⑤、投標人就該土地每平方公尺欲售之價格（E）。
⑥、投標成數（F）（計算公式：投標成數（F）＝投標人就該土地每平方公尺欲售之價格（E）＊ 10／投標土地決標日當年期每平方公尺公告現值（C），算至小數第二位）（F=E ＊ 10／C）。
⑦、投標人姓名或名稱及（國民身份證）統一編號。
⑧、加蓋投標人印章。
２、不論投標人之上開計算是否正確，或未填「Ｅ」之資料，皆不視為不合格。招標機關皆視為「投標成數（F）」為投標人最正確之報價（成數）。
３、投標人未成年者，應另填寫法定代理人資料及加蓋印鑑。
４、投標人如為成年人且為民法第15條之一「輔助宣告」，應檢附監護人或輔助人之同意證明文件。
５、土地屬公同共有者，應由全體公同共有人一同投標，並依下列規定辦理：填寫「聯合投標書」，載明一同投標之公同共有人名冊及指定一人為代表人。未指定代表人者，以名冊之第一名為代表人；且加蓋擬一同投標之公同共有人印鑑黏貼於標單；且於騎縫處加蓋一同投標人全部之印鑑。
６、除應填內容外，投標人不得變更塗改標單字句，或該塗改係屬（依公告）更正之情形。
７、標單如有塗改，應於塗改處加蓋投標人印鑑。
８、投標人不得於標單另附條件。但其所另附之條件並未降低機關之權利者，不在此限。
９、如為同一土地所有權人有多筆土地投標，每筆土地需填寫一張標單，共同裝入價格標封內，資格證明文件以1份為準。
七、底價：本次招標採公開底價，本次招標底價為公告現值之1成8。
八、投標：
１、專人送達之地點為「新竹縣政府工務處養護科」
２、郵遞送達之地點為「新竹縣竹北市光明六路10號（工務處養護科）」
３、截止期限為民國111年07月11下午5時。
４、其餘詳一般條款規定。
九、開標：
１、開標時間為民國111年07月12日上午09時30分。
２、開標地址為新竹縣政府工務處發包中心（A棟辦公大樓1樓）
３、有權參加開標之每一投標土地所有權人人數不限 。
４、其餘詳一般條款規定。
十、本採購決標原則
於本採購預算額度內，土地所有權人投標文件合於招標文件規定，且標單標價（即成數）在底價以內由成數最低者得標，並依標價（即成數）低者依序決標方式決定得標土地所有權人至預算額度額滿為止。
１、如於採購最後1筆土地，有2位以上投標人之「投標成數（Ｆ）」相同者，依採購法施行細則第62條規定辦理，如投標人未到場者，視同放棄比(減)價權利。
２、其餘詳一般條款規定。
十一、本採購無保留未來向得標土地所有權人增購之權利。
十二、招標文件清單：
１、本投標須知：17頁。
２、資格與文件準備須知暨機關審查表：1頁。
３、範例及標單：各1頁。
４、土地所有權人投標聲明書：１頁。
５、代用印章授權書１頁。
６、聯合投標書１頁。
７、優先購買權人確已放棄優先購買權及無一物數賣及其他債務糾紛切結書：１頁。
８、買賣契約樣稿：５頁。
９、土地使用情形切結書1頁。
１０、外標封、價格標封、資格標封各1只。
十三、相關機關：
１、名稱為「新竹縣政府」
２、地址為「新竹縣竹北市光明六路10號」
３、聯絡人(或單位)為「工務處養護科」
４、電話為「03-5518101轉2564」
５、傳真為「03-5541464」
十四、疑義之處理：
１、土地所有權人對招標文件內容有疑義者，應以書面載明土地所有權人名稱、負責人或代表人姓名、聯絡電話、傳真機號碼，向招標機關請求釋疑。其請釋之截止期限為111年07月11下午5時。
２、其餘詳一般條款規定。
貳、一般條款：
一、本案採購標的為財物採購。
二、招標模式：
１、招標方式為公開招標。
２、本採購屬政府採購法（以下簡稱採購法）第十九條公告金額以上之採購。
３、未分批辦理公告金額以上之採購。
４、本採購案允許外籍土地所有權人參與投標。
三、招標文件清單之其他規定：
１、土地所有權人收啟招標文件後，應先行核對文件之類別及頁數或件數是否足夠，內容是否有不一致或損壞等情事。如有該等情事，土地所有權人應立即，且不得逾投標截止期限前，要求招標機關更換、補充，或尋求解決方式。土地所有權人若未即時反應者，視同放棄更換、補充或解決之權益。
２、本府辦理本採購案於訂約前（包括招標、決標）之作業程序規定，本投標須知之條款優於招標文件內其他文件所載之條款。但附記之條款有特別聲明者，不在此限。
四、投標文件之內容及要求：
１、投標文件包括資格文件及價格文件。
２、價格文件有效期至少應自開價格標後30日止。其餘文件，除非本投標須知另有規定外，於審標時應仍為有效。
３、土地所有權人應遞送投標文件份數為1式1份。
４、應依規定繳交原件相符之影印本或正本。應繳影印本時，得以正本替代。
５、本文件規定土地所有權人應用印之處，土地所有權人應加蓋與「印鑑」印文相符，或經上開印鑑授權之印章。惟土地所有權人應於投標時自行審查，招標機關開標時不另審查，於土地所有權人得標，本府查驗證件時再審。
６、上開之「印鑑」為符合下列情形之一：
①、印鑑證明上登載土地所有權人之印鑑。
②、公司設立（變更）登記事項卡登載土地所有權人之登記印鑑。
③、經公證或認證之印章。
④、其他本府認定許可證明文件所登載土地所有權人之印鑑。
７、投標時所用印章與印鑑證明文件印文不符，且所用印章未經授權，並經查證係變造或偽造使用者，視為以虛偽不實之文件投標。
五、變更中之證明文件：若土地所有權人之登記文件刻正辦理變更程序中，於投標時，檢附下列規定之文件者，按該規定認定之：
１、土地所有權人僅依規定遞送一種已變更完成或尚未變更之設立、登記證明文件（影本）者，則於填寫應填之土地所有權人資料時，應與上揭設立、登記證明文件內容一致。
２、土地所有權人若同時依規定遞送二種以上已變更或尚未變更之設立、登記證明文件（影本）者，則於填寫應填之土地所有權人資料時，與上揭設立、登記文件之一登載相符者，皆得視為符合規定。
３、另其餘應附之文件內容，與變更前或變更後之內容一致時，亦皆得視為有效。
六、投標文件之裝封：
１、土地所有權人應將所有文件(資格文件及標單)直接裝於「標封」中；免另行裝封。
２、「標封」封口應密封，並建議投標土地所有權人於該等封口加蓋投標土地所有權人印章。
３、應依封面之規定於封面加註投標土地所有權人名稱、地址及負責人或代表人姓名。
４、土地所有權人自行以不透明封套或容器裝封投標文件者，請配合於該等不透明封套或容器表面黏貼招標機關所提供之「封面」，或加註相似之文字。
七、投標之其他規定：
１、投標文件送達後，除法令或招標文件另有規定外，土地所有權人不得以任何理由申請退還、補正投標文件。
２、本採購不允許土地所有權人以電子資料傳輸方式遞送投標文件。
八、未如期開標之處理：
１、招標機關於本招標案開標前2日內因故停止上班時，招標機關得於原訂開標時段、地點宣（公）告順延投標文件截止收件及開標作業之時程，不另行通知。
２、招標機關於本招標案開標日因故停止上班時，投標文件截止收件時間及開標作業順延至恢復上班當日依原時段、場地辦理，不另行通知。
３、採購案如有採購法第48條第1項各款情形之一者，招標機關得宣布或公告暫停辦理本招標案之開標程序。已領招標文件之土地所有權人，得依下列方式擇一辦理：
①、於招標機關再辦本採購案之招標時，得憑前次購領招標文件之收據，替代購領該次招標文件費用，並爰依規定，申領招標文件。惟招標機關得不提供未修改之招標規範、說明書及圖說等文件資料。
②、於招標機關宣布或公告暫停辦理本招標案開標程序之次日起三十日內，檢附申請書、本採購案之「領標收據」正本、投標須知、契約書樣稿及其他必要之文件，申請退還「招標文件費用」（不包括郵寄、手續費用）百分之70之費用。資格變更致土地所有權人未符合變更後招標資格者亦同。
九、開標之其他規定：
１、開標時建請土地所有權人到場。如土地所有權人不克前來，需委派他人者，請攜帶「印鑑」或檢具授權書及代用印章參與投標。
２、前款之授權書應載明下列內容：
①、投標土地所有權人名稱及負責人或代表人（授權人）姓名。
②、「印鑑」之印文。
③、被授權人姓名、身份字號。
④、代用印章之印文。
⑤、授權之範圍（如授權本印章行使投標土地所有權人於投、開、決標過程中之所有權利）。
３、前款之授權書應為正本或影本，檢附授權書範例供參。
十、開標程序及審查：
實質審查：實質審查項目為「資格文件審查」及「價格文件審查」。上開二項審查合併一次辦理，且「價格文件審查」為優先審查項目。招標機關得僅對「較低標價」及招標機關認為必要者之土地所有權人，進行「資格文件審查」，其餘標價土地所有權人之其他實質內容，招標機關於開標當場，得暫不予審查：
①、資格文件審查：投標土地所有權人所投之基本及資格文件，除法令或本投標須知另有規定外，如經招標機關依本投標須知規定審查不合格，其所投之資格文件無效。
②、價格文件審查：投標土地所有權人所投之價格文件，除法令或本投標須知另有規定外，如經招標機關依本投標須知規定審查不合格，其所報之標單無效。
十一、決標、廢標、減價、保留、額外擔保之其他規定：
１、本採購案單筆採購預算，為（「投標成數（Ｆ）」）十成。
２、本採購案投標人所投之土地，可被決標前提如下：
①、投標文件應符合招標文件規定；且屬相對較低「投標成數（Ｆ）」；且「投標成數（Ｆ）」低於單筆採購預算；且「投標成數（Ｆ）」低於單筆採購底價。
３、本採購案採「金額」之複數決標，其決標程序如下：
①、將「投標成數（Ｆ）」最低標者，按其所報「投標成數（Ｆ）」除以１０，再乘以該「土地當年期每平方公尺公告現值之價格（C）」，再乘以面積（Ａ）計算決標金額（Ｇ１）計算公式：Ｇ１＝Ｆ＊C＊Ａ／１０
②、倘其決標金額未達招標之採購預算（332萬5000元）者，將依序就尚未得標土地所有權人中之最低標，按上開計算方式計算可決標金額，分別決標，至達採購預算止。
③、如採購預算餘款，無法購足最後一筆土地之投標人投標持分者，將收購該土地相對於「採購預算餘款」之部分投標人投標持分。
④、如於採購最後1筆土地，有2位以上投標人之「投標成數（Ｆ）」相同者，依政府採購法第60條規定，如投標人未到場者，「經通知未到」視同放棄比(減)價權利。
４、無法決標時將不採行協商措施。
５、本採購依政府採購法相關規定辦理。
十二、訂約：
１、投標土地所有權人除非經規定程序提出異議，否則於投標時，即視為同意本招標文件之全部內容。
２、得標土地所有權人除法令另有規定外，有下列情形之一者，本府得撤銷本決標案：
①、土地所有權人切結、聲明事項，經查與事實不符。
②、在標價有效期間內撤回其標價。
③、開標後應得標者不接受決標或拒不簽約。
３、得標土地所有權人應於決標日之次日起，或接獲招標機關通知決標日之次日起15日內（末日為例假日者順延一日），攜帶登記印鑑相符之印章，至本府辦理簽訂契約手續。
４、得標土地所有權人應以印鑑證明文件所載之登記印鑑辦理簽約；不得使用代用印章。
５、未經本府同意而逾期不辦理簽約時，視為拋棄得標，並依採購法有關規定辦理。
十三、疑義、異議、申訴之其他規定：
１、機關以書面向請求釋疑之土地所有權人答復之期限，為投標截止期限前一日答復。機關並得先以傳真方式回復。
２、依採購法第七十五條，受理土地所有權人異議之機關名稱、地址及電話，同招標機關。
３、開標後有履約爭議問題時，則比照本條（二）項招標機關接獲提出疑義、異議時比照採購法第八十五條之一，受理土地所有權人履約爭議(無金額限制)或招標文件申訴機關：
(1)行政院公共工程委員會中央採購稽核小組（地址：11010 臺北市
）。
法務部調查局（地址：23149新北市新店區中華路74號、檢舉
法務部調查局新竹縣調查站（地址：302新竹縣竹北市光明五街56 號、檢舉電話：（03）5558888、檢舉信箱：竹北郵政 60000 號信箱）。
新竹縣政府政風處（地址：30210新竹縣竹北市光明六路10號、
五、新竹縣政府採購稽核小組（地址：30210 新竹縣竹北市光明六路10號、電話：（03）5518101分機3625 or 3626 傳真：（03）5513672）。
一、其他：
１、本採購適用政府採購法(以下簡稱採購法)及其主管機關所訂定之規定。
２、本採購有關適用政府採購法之情形，係無例外情形。
十五、移轉登記
得標之土地所有權人，需於簽約後3個月內自行辦理產權移轉登記為所有權人：[新竹縣](統編0001000400)，管理機關：新竹縣政府(統編46806205) 代表人 楊文科，土地所欠稅費、登記規費、印花稅(請以本府稅務局消費稅科或竹東分局開立之印花稅繳款書繳納)、代辦費及實價登錄事宜等一概由得標之土地所權人自行負擔，本府配合辦理[買受人及權利人]用印。得標之土地價款俟完成移轉(免繕狀)並俟本次收購之全部土地登記簿謄本送達本府後90日內撥付。
新竹縣政府111年度收購私有道路土地招標案 https://bit.ly/3N07CP4
失控的容積移轉──最後又是誰搶走了這塊乳酪？
失控的容積移轉──最後又是誰搶走了這塊乳酪？. 所謂容積移轉，指的就是當一宗土地的容積移轉到其他土地供建築土地使用。而去年所發生… | by 楊恭豪 | 都市改革組織（OURs） | Medium https://bit.ly/3PTJAHw
所謂容積移轉，指的就是當一宗土地的容積移轉到其他土地供建築土地使用。而去年所發生的的容積代金制議題與公共設施保留地有密不可分的關係。
那麼所謂公共設施保留地又係稱為何？依內政部於民國87年函釋為：
「依都市計畫法第四十八條至第五十一條之立法意旨，係指依同法所定都市計畫擬定、變更程序及同法第四十二條規定劃設之公共設施用地中，留待將來各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者而言。已取得或非留供各事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者，仍非屬公共設施保留地。」
公共設施保留地的問題怎麼形成的？
早期於民國53年之都市計畫法規定須於十年內取得公共設施保留地。於是各地開始劃設多處公共設施保留地，待矣十年期限將至，卻仍有大筆公共設施保留地未予以徵收取得。
於是，於民國62年時，內政部再次修法延長須在15年以內取得，此時因為公共設施保留地的取得期限延長，各地方政府再次劃設多處公共設施保留地，又開始累積了相當大筆的公共設施保留地的土地。
接著，15年的期限又快要到了，各地方政府眼見劃設多處的公共設施保留地因財源籌措不足等問題，遂於民國76年，直接取消公共設施保留地取得年限的規定。至此，各地方政府因取得年限無限制，使得財政壓力「暫時」看起來比較沒壓力，接著又繼續開始劃設許多的公共設施保留地。
民國88年，內政部頒訂的「都市計畫容積移轉實施辦法」，開啟了以容積移轉取得公共設施保留地的做法，此制度即使到了現在也依然是所謂的「世界首創」，都市計畫法第83條之1第1項也明文規定：
「公共設施保留地之取得、具有紀念性或藝術價值之建築與歷史建築之保存維護及公共開放空間之提供，得以容積移轉方式辦理。」
時至今日，臺灣各地存有多筆公共設施保留地，根據臺北市政府都市發展局105年資料顯示，臺北市目前有1,444公頃的公共設施保留地仍屬私人所有，約等於臺北市政府十年的總預算規模，所要花費的金額相當龐大，甚至可說是十分勞財傷民。在憲法財產權的保障中我們應盡可能的減少因公權力行使所挾帶的附隨效果，而政府對人民的土地加以限制其發展，卻又不予以儘速取得或是給予相當的補償，致使人民必須忍受因政府公權力的行使，而超出其忍受的限度，形成類似於「準徵收」的情形，無法得到應有的補償。
臺北市目前未取得公保地面積達1444平方公尺，圖片來源：講者蔡佳明簡報檔第23頁
容積移轉又會造成什麼困境？
為了解決公共設施保留地於各地方所衍生的各種問題，地方政府便透過容積移轉的方式來解決，期望透過以「市場機制」來解決「政府失靈」的問題，且預知公共設施保留地的容積移轉具有一定的「市場性」，且能帶動房地產的發展，降低平均土地取得成本，但一切美好的想像，馬上隨之幻滅，反而造成了「前面的問題沒解決，又捅出一個大問題出來」。
一、對環境容受力產生影響：
近年對於都市的規劃均要求要考量到當地環境的容受力，作為都市成長管理的規劃工具，以資源的供給為導向，探討既定環境品質標準、資源供給、公共設施容量等限制條件下所能承受的都市成長。而移轉接收地區因為接受別區所移入的容積，使得當地擠入過多的人口，將喪失生活品質及當地環境所能承受的影響。
二、挑戰土地使用分區管制：
土地使用分區管制的目標就是為避免都市發展過於密集，而影響生活品質及公共安全，若如今允許容積的大量移入，不僅對移轉接收區的生活品質產生影響，也必然會使土地使用分區管制的功能遭受挑戰。
三、公共設施量的相對不足：
接收容積移轉地區的地方因為更多的樓地板面積所帶來的人口數量成長，可能並未在都市計畫規劃的範圍內，導致一時湧入的人口，造成接收移轉地區的公共設施相對不足，也可能會影響對都市的防災。
四、容積市場中的掮客暴利：
每一宗土地公告現值與市價比例不相同，為了追求「利益極大化」，建商或是掮客會選擇從房價較低區移入房價較高區；土地從公告現值較高區移入公告現值較低區，更遑論臺灣的土地公告現值大多與市價脫鉤，嚴重低於市價的水準，造成看似合理，實際上卻有許多的操作空間來牟取大量的不合理利潤。
容積移轉造成的問題會使一個地區的發展呈現「蛙躍式」，直接影響的就是當地的交通、居住品質、空間規劃，最常被拿來舉例同時也本次講者所提及的：內湖大塞車。臺北市議員周柏雅便曾指出：「內湖的人口暴量，原因出在建商花小錢購買道路用地，以換取到最好賣的內湖區蓋房。」[1]
內湖區102至103年接收基地的容積移入率偏高，圖片來源：周柏雅議員研究室
雖筆者認為兩者關聯性可能有過於限縮解釋之虞，係因內湖的塞車時間大多集中於上、下班的尖峰時期，且根據經驗，通常塞車的範圍集中於內湖聯外道路。換句話來說，內湖的塞車問題來自於內湖地區以外的通勤人口要到內湖科學園區上班者，相較於內湖地區的內部道路反而塞車情形較不嚴重，並應同時考量到內湖地區聯外的大眾運輸交通工具規劃不足等問題。但容積移轉的嚴重失衡確實仍能從數據上略知一二，因為內湖地區(接受基地)的容積移轉確實高於臺北市其他地區，且就如同上述，因而衍生出一連串的外部性問題。
公共設施保留地的取得有多種方式，但容積移轉最令人詬病的問題不乏為不公平問題及第三人暴利，其中公共設施保留地約有三到五成是劃設為道路用地，而就其講者所提出的解決方法有：解編(重新檢討是否仍有取得的必要性)、調整容積移轉公式(將現行的接受與送出總公告現值改為市價)、規定都市更新要負擔取得義務(必須一併取得開闢相鄰公共設施保留地)、以部份停車基金來支付道路取得(擴大停車供給及使用者付費)、透過自償性的租稅增額融資制度（Tax Increment Financing; TIF）制度取得。
柯市府的容積代金制受阻？
首先，我們先了解何謂容積代金制？容積代金制以白話來說就是：由政府做莊，讓建商用錢來買容積，再用這筆錢去價購公共設施保留地。
容積代金制便是為了解決因容積移轉的任意轉出與移入，造成許多都市發展上長期的問題，臺北市議會在2014年三讀通過的《台北市容積移轉審查許可自治條例》規定在三年的過渡期內，申請人若想申請移入300坪的容積，則有50%以上需以繳納容積代金，落日條款後，則須100%交納容積代金，無法再以捐贈公共設施保留地的方式來換取容積。
容積代金制本身遭遇許多的挑戰，例如：因取得的成本提高，使得建商縮手降低購買意願、市政府收購價格過低(按：上限為收購土地公告現值的15%)等等，不僅使地主的權益遭到損害，也可能因為使得建商在取得的成本提高，在取得後而轉嫁到消費者身上。
在2016年底，由臺北市等多名議員提案要求不得全面實施容積代金制，使得捐地換取容積的制度仍可繼續在臺北市實施，此舉不僅反映出市議員在選舉背後可能影響的政治獻金，權力的盤根錯節，以及柯市府若欲以容積代金制作為改善都市發展及箝制掮客從中牟取暴利為政策工具的嚴重失職，甚至還脫口而出：「被強暴的比被誘姦的便宜」、「我們也搞不清楚」等語[2]，將未被予以徵收的地主與依法市價徵收的地主分別比喻為「被強暴者」以及「被誘姦者」，不僅未以地主的處境設想，同時也比喻不當，似乎是以一種訕笑的心態看待現今社會對性暴力的譴責，更缺乏對於財產價值保障的中心思想價值觀，更遑論柯市長對於議會協商的態度是輕視痛恨的，顯見對民主價值的觀念貧乏，同時也明顯忽略了容積移轉對於都市發展所衍生的制度性問題，以及對背後所代表的既得利益者的縱容。
柯市長嚴重比喻失當引發譁然，圖片來源：民視新聞畫面
更令人難以理解的是，在2017年6月初所舉辦的「是誰搬走了人民的乳酪？」論壇，似乎是以一種形式來卸責中央與地方之間的責任歸屬，並透過行銷的手段來訴諸大眾：分化有產階級與無產階級的兩派。切中現今社會大眾每個人心中所痛恨的財富分配不均的公平正義問題，而藉此吸引大眾的譁眾取寵手法，但這似乎模糊了容積代金制的討論範圍，模糊了容積移轉與公共設施保留地之間的問題關聯點以及對於地主財產權的保障。
論從市府的角度，以政府做莊，讓建商用錢購買容積，看似解決公共設施保留地的問題，那對於地主的保障又落在哪？是否真能達到雙贏的局面？還是只是為了讓政府既能同時解決公共設施保留地的問題，又能賺入大筆的財稅收入，進而犧牲地主的權益與強剝開發商的第二層皮呢？在如此畸形的又奇特的制度中，起源於政府大肆劃設公共設施保留地所致，當前地方政府應從源頭解決，檢討現有公共設施保留地存在的必要性及公益性。否則，一邊核發容積，一邊又要施行容積代金制，此不就是一種靠兩面手法來大撈人民的油水嗎？
失控的容積移轉──最後又是誰搶走了這塊乳酪？. 所謂容積移轉，指的就是當一宗土地的容積移轉到其他土地供建築土地使用。而去年所發生… | by 楊恭豪 | 都市改革組織（OURs） | Medium https://bit.ly/3PTJAHw
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無中生有的土地，到底肥了誰？──容積轉移的真相 ｜ 蔡佳明、彭揚凱 ／ 都市改革派 ｜ 獨立評論 https://bit.ly/3bOtwUK
公共設施保留地容積移轉--弊多於利
為了解決都市計畫公共設施保留地問題，決定放寬實施容積移轉範圍，擴及公共設施保留地。內政部指出：未取得的私有保留地面積共一萬六千四百餘公頃，根據八十六年的公告現值估計，徵地支出最少六兆新台幣。張博雅部長表示，公共設施保留地如果全都徵收，恐需消耗國庫十一兆的經費！她說「容積移轉」是一個「救急又救窮」抒解財政壓力的作法。
所謂公共設施保留地是經過都市計畫劃設保留做為道路、公園、綠地、廣場、學校、機關、體育場等專案使用，係根據人口及產業分布，並預測未來二十五年的發展需要，選擇適當的地點所預先劃設的。這些土地大部分是私有的，都市計畫公布實施後，就受到使用管制。政府則應逐年依都市發展的需要，以公告現值加四成的價格補償取得後開闢。問題在於政府劃設保留地後，大都遲遲不徵收。因此，多年來累積了龐大的未徵收保留地，所需徵收費用爰成為天文數字。而保留地長久受到使用限制，地主欲售無門，又往往因一線之隔，與相鄰建地有鉅大的利益差別，地主心中的不滿可想而知。
容積是指一塊建地上可建築使用的總建坪，其與該建築基地面積的比率，則稱之為「容積率」。容積管制就是管制建地上可興建的總建坪。目前台灣地區已全面實施容積管制，而容積率的高低則依其區位及使用的分區而有不同，一般的住宅區，容積率約為二百（即一坪建地可以蓋兩坪建坪）。在台北、高雄的商業區的容積率有高達八百以上。所以容積率的高低是否適宜，影響都市生活環境品質，同時也是決定地價高低的主要因素。而保留地例如道路，因為不能建築使用，所以容積率是零，既然沒有容積率，應該沒有所謂「移轉」可言。
但是依據內政部的構想，是要賦予保留地一定數額的容積，然後將容積當作一種物權，容許自由買賣，此之謂「容積移轉」。保留地一旦出售容積，土地就交由政府開闢，不另給予補償。問題是，這多出來的容積有多少？有多大的市場？能賣什麼價錢？假定所有的保留地的容積率為一百，則釋放出來的建築總面積為五億建坪，可容納臺北市現有人口的一倍半，這是極龐大的釋放量。所以「容積移轉」市場是「供遠過於求」，根本賣不到什麼價錢，更何況地主對容積率為一百也不會滿意！
在先進國家的容積移轉有極嚴格限制，他們是用來保存私有古蹟，可將其多餘的容積出售予需要額外容積的建築使用，條件是要所有權人維護這個古蹟，只能修護，而不得改建或增建。它的許可程序極為審慎嚴謹，並且為數極少。台灣加以仿效，但範圍較寬，過去成效極有限，如今擬大幅放寬擴及保留地，除了喪失「容積移轉」的基本理念外，所造成的不良影響，則難以估計。所以保留地容積移轉，是沒有經過深思熟慮的決策，對都市規劃專業也是一種嚴重的傷害。
徵購保留地需要龐大的經費，而政府缺乏足夠的財力，也是事實。但是寄望於「容積移轉」無論從任何觀點，是「既濟不了急也救不了窮」的空中樓閣。民國七十六年政府曾為修改都市計畫法解除保留地的期限，一次編列六千多億的經費，徵購八千多公頃的保留地，是極大施政魄力。如果是今天收購，則非十兆以上莫辦。所以保留地問題能早日解決是上策。另外歷年來以市地重劃的方式取得四千公頃的保留地，節省了政府三千多億的支出，貢獻極大。
總之，都市發展需要配置各類的公共設施，都市機能方得以運作順利，同時可提高生活環境品質。公共設施建設，包括用地取得，需要龐大的經費，固然不能仰賴「容積移轉」的方式解決，也不能只靠政府有限的稅收來支應，土地不合理漲價的切實防止，市地重劃、區段徵收以及都市更新的積極推動，都是根本的作法，值此不景氣之際，何不多作而一舉數得？！◎
(本文前曾刊登於90.03.30台灣時報社論)公共設施保留地容積移轉--弊多於利 @ 中永和 新店 好康美屋在這裡 :: 隨意窩 Xuite日誌 https://bit.ly/3M9j3TJ
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無中生有的土地，到底肥了誰？──容積轉移的真相
作者 蔡佳明、彭揚凱
2017-08-31
新北市三重區重陽重劃區移入大量容積，與周圍地區比較形成明顯差距。
新北市三重區重陽重劃區移入大量容積，與周圍地區比較形成明顯差距。 圖片來源：蔡佳明提供。
內政部應大法官釋字400號要求，應以「他法補償」解決公共設施保留地（以下簡稱公保地）問題，從《都市計畫容積移轉實施辦法》開啟了容積移轉取得公保地的作法，同步也創造了一個新興且驚人的房地產市場。從2006年開始截至2016年底，各縣市政府共核准3,764件容積移轉，創造了244萬坪、市值近兆的樓地板面積。
另一方面，公保地容積移轉制度也引發諸多質疑，如取得公保地成效有限、未能有效補償原公保地地主、衝擊都市計畫管制、影響居住品質下降等；甚者引發雙北市府的府、會角力，以及柯P的嗆聲：「容積轉移是場騙局，籲中央修法！」
我們要問：這真的是一場騙局嗎？
公保地問題是怎麼來的？
公共設施保留地，是指在都市計畫中已被劃設為公共設施，地方政府應該取得、也有權取得，但卻未取得的土地。截至2014年，全台灣各縣市仍有27,278公頃的公保地未取得，以公告土地現值，金額約值6兆元。若用市價計算，恐怕會超過10兆元，根本是天文數字的負債！
為何會有這麼多的公設保留地呢？元兇是政府自己。1973年修正《都市計畫法》第17條，規定：「未發布細部計畫地區，應限制其建築使用及變更地形；但主要計畫發布已逾2年以上，而能確定建築線或主要公共設施已照主要計畫興建完成者，得依有關建築法令之規定，由主管建築機關指定建築線，核發建築執照。」造成除極少數都市計畫公共設施用地採區段徵收或市地重劃方式辦理取得外，都是於細部計畫擬訂後（或甚至尚未擬訂細部計畫）即開始核發建築執照，而公共設施用地則予以保留，等待政府有錢時才來徵收。隨時間演進，都市計畫區劃設越多，公共設施保留地數量也變多，形成巨大的債務。
更要命的是，因為地價上漲，使取得的成本越來越高。未取得公保地的金額從1970年的310億元，大幅增加至1987年的1兆元。到2011年時，公保地取得金額已經隨地價上漲，增加6兆元。
政府可以一直不取得土地嗎？
幾十年下來，政府對公保地的態度就是賴帳，且一賴再賴！在1964年修訂《都市計畫法》時，承諾最長10年內需取得公設用地；到1973年期限將屆，又修法說要再延長15年來取得；然後15年又到，乾脆賴到底，於1988年修法把取得年限規定取消。白話講，就是宣稱要還錢，但沒說是哪時才還！對公保地主而言，土地被劃定做為公共設施，是屬於財產權受限，但又沒獲得對應的補償，政府可以這樣做嗎？這符合憲法財產權保障精神嗎？。
神奇的事情來了，1994年大法官釋字第336號，針對「都市計畫法規定的公共設施保留地未設取得期限，是否違憲」做出解釋：「為增進公共利益所必要，與憲法並無牴觸。」然而緊接著在1996年的大法官釋字第400 號，針對既成道路不予徵收現象又說：「有關機關亦應訂定期限，籌措財源，逐年辦理，或以他法補償。」兩相對照之下可理解為：政府雖「應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償」，但還是可以不用有取得期限。猶如一張不知何時可兌現的支票！
又，歷年來政府也的確提出「他法補償」來處理公保地問題，但並沒有發揮真正取得的作用，僅能稱的上是一種安慰劑。例如允許公保地臨時使用、提高徵收價值、減輕稅負、多目標使用、公私有地交換等相關作法。但實情是，許多公保地無法做臨時使用、也無法進行多目標使用（特別是道路用地），且都計區並沒有太多公有地可作為公保地之交換使用。對地主而言，還是看得到吃不到。
歷年政府針對公保地的「他法補償」作為一覽表
作法 法令 成效
放寬無開闢計畫預定地之臨時使用 訂頒「都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法」（1974） 非真正取得
提高保留地之徵收價值 訂頒「都市公共設施保留地地價查估原則」（1973），規定參照毗鄰非公設土地之區段價估其地價。1977修正平均地權條例時，一併納入考量。 並非真正取得
減輕其稅負 1977修正「平均地權條例」時，針對公保地訂定地價稅、土地增值稅之減徵、免徵條文。 非真正取得
容積移轉 訂頒「都市計畫容積移轉實施辦法」（1999） 執行中，爭議頗多。
公共設施保留地多目標使用 訂頒「都市計畫公共設施用地多目標使用方案」與「都市計畫公共設施多目標使用辦法」（2003） 成效極為有限
公私有土地交換 訂頒「都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用交換土地辦法」（2003） 成效極為有限
通盤檢討不必要公共設施與整體開發 內政部訂頒「都市計畫公共設施保留地檢討變更作業原則」，並補助與稽核各縣市政府執行（2013） 檢討中，成效待評估。
資料來源：作者整理
公設保留地容積移轉怎麼跑出來的？
容積移轉，是將受到限制無法完全發展的容積，轉移至其他可發展用地上。這種方式源自美國，多稱為發展權移轉（Transfer of Development Right, TDR），主要是用於保存文化資產及保育自然環境資源。台灣引入容積移轉制度，最初也是為了保存古蹟與歷史建物，在1997年《文化資產保存法》增修了私有古蹟的土地「得等值移轉至其他地區建築使用或予以補償」。
一如台灣民間企業的模仿能力，我們政府很快就把容積移轉的腦筋動到公保地的取得，在1999年跟著就訂定了《都市計畫容積移轉實施辦法》，後來更是擴大運用到都市更新、取得水利用地、保護老樹等多種用途，實屬全球獨有之創舉。然而此等制度創新，可謂是一種「破壞性的創造」。因為容積移轉原本是將有發展權但僅是受限制未能完全利用的權利加以移轉，但運用到公保地等沒有容積的土地上時，等於是憑空創造了容積、再轉成貨幣來補償地主，這跟政府印鈔票還債沒啥兩樣。
台灣獨步全球的各種容積移轉作法
天底下有這樣的「免費午餐」嗎？容積這樣神奇好用，為什麼只有我們政府想得到呢？當然不是如此！
容積移轉有解決公保地問題嗎？
依據內政部資料，截至2016年台灣各縣市共核准3,764件容積移轉案件，取得約401公頃的公共設施用地，依此速率，推估至少要700年以上才有可能完全取得。以及，過去的成效，還是拜房市連續十年飆漲的榮景上；展望後勢，在市場反轉、容積移轉胃納有限的狀況下，所需時間更是遙遙無期。顯然，容積移轉不可能解決公保地的問題！
另從各縣市實際取得狀況來看，並非每個縣市均有機會利用此一政策工具。目前共18個縣市曾實施容積移轉，主要容積移轉市場（超過100件）集中於六都加上新竹市。基本上房地產越熱絡、高樓建築越普及的地區才有機會；相對地，對六都以外的縣市，容積移轉根本是看得到吃不到！
歷年各縣市容積移轉成效、公保地未取得面積與需取得經費
容積跳樓大拍賣！
既然容積移轉不可能解決公保地的問題，那為何大家趨之若鶩呢？真相是，政策有效性不是重點，創造龐大市場與高利潤才是硬道理。
以台北市為例，在2008～2017年6月間，以容積移轉取得公告現值250億元的公保地（9.29公頃），相對則發出市價約654億元的容積（9.24萬坪），中間獲利空間高達400億元。新北市更猛，容積移轉數量為全國最多，從2006～2016年間年以容積移轉取得公告現值約575億元公保地（146.8公頃），發出了市價約可達5,922億元的容積（197萬坪），有高達5,000億元的容積移轉市場利潤。
為何如此？問題又是出在政府自己。因為在《都市計畫容積移轉實施辦法》的計算公式[1]，是以土地公告現值做為公保地換容積的基準。但實際上，每一宗土地的公告現值與市價比例大不相同，為求容積放大效果，建商會選擇移入市價／公告現值比值偏高地區移入，合法放大成為較多的房地產市場價值。此一落差，在區段徵收、市地重劃等整體開發地區特別明顯[2]。
從台北市、新北市歷年容積移轉移入地區的分布，可以清楚看見明顯集中於整體開發地區的特性。例如大內科周邊的大彎北段、內湖五期、南港重陽重劃、南港經貿園區、信義計畫區、北投奇岩新社區、最新的北投士林科技園區等等。
台北市大內科附近容積接受（移入）基地分布圖。作者提供。
公保地地主的權益有被照顧到嗎？
即使先不論公保地換容積的公平合理性，回到此制度的初衷，公保地地主的權益真的有被合理補償嗎？
相較容積移轉的原產地美國，台灣的容積移轉制度有個特殊現象，即是由容積仲介主導整體容積移轉市場的運作。表面上來看，好似在仲介、建商與原公保地主間形成一種自由市場，但實際上是由該市場資訊掌握者主控的一種「低買高賣」不公平交易，公保地主在此處於最不利的位置。
簡單的說，這整個運作的機制是：1.容積仲介以遠低於土地公告現值的價格，向地主收購；2.容積仲介轉身變成持有很多公保地的新地主，用遠高於收購價的價錢轉賣給需要容積移入的開發商；3.開發商買了公保地，再跟政府換遠高於公告現值的容積。
試問，如果今天政府是以預算補償地主，政府編了10塊，但地主只拿到2塊，其餘是「手續費」，大家可以接受嗎？ 那麼，以增額容積來補償地主，政府釋出了10坪的容積，地主為何就只能拿到部分價值？ 這正是公保地容積制度「不公不義」的真相。
不是只有原公保地主受害
有人會問，我又不是公保地主，此制度好壞與我何干呢？
依據《都市計畫法》之精神，都市的公共設施提供與土地使用強度之決定，必須考量都市生活環境品質。但現行制度允許公共設施保留地變成容積「乾坤大挪移」到其它基地，且可達接收基地法定容積之30%或40%；此外，於都市更新地區還會另外給予法定容積50%的容積獎勵。此種做法大幅提高可建築基地的容積率，又不增加公共設施容量，長期以往，將導致都市土地使用強度過度提高，公共設施服務品質全面下降，都市環境品質持續沉淪，例如：窄巷蓋高樓、都市景觀失控、交通持續惡化。
容積濫發對環境容受力與都市景觀的衝擊。作者提供。
另一個問題是，台灣已過度使用容積移轉作為「夢幻」政策工具，包含保存古蹟、取得公保地、取得水利用地等面向。現實是市場需求有限，因此造成不同容積移轉大亂鬥！特別是，當公保地容積移轉市場興起之後，嚴重壓縮古蹟、歷史建築容積移轉的空間[3]，例如，台北市大稻埕歷史街區的容積移轉就已陷入寒冬，恐怕會危及風貌保存之推動。
台北市公保地容移與大稻埕、古蹟容積市場消長關係圖。作者提供。
改革的真實困境
粗估，因公保地容積移轉政策，創造了一個每年約300件以上的容積移轉新興市場，以及房地產獲利（扣除取得公保地成本）千億的利基。也正因這種龐大誘因，使得就算有前述種種弊端，但改革卻舉步維艱。
2017年5月31日，台北市議會三讀表決修正通過《臺北市容積移轉審查許可自治條例》，推翻了原預定在今年7月要實施的「容積移轉全代金」[4]制度。面對此，柯P雖信誓旦旦要將「人民的乳酪」拿回來，但終究只是說說而已，能做的不過是責任推中央、怪議會。
同一時期，新北市為解決「窄巷蓋高樓」問題，修訂《新北市都市計畫容積移轉許可審查要點》，並在2017年7月1 日開始實施第二階段「容積量體評點機制」[5]。結果遭議員強烈反對，主張應採自治條例方式經市議會審議通過方能實施；可預期，該要點在不久後將如同台北市一樣被議會翻盤。
現在該怎麼辦？
面對前述改革困境，較可行的途徑，或許是藉由中央與地方政府的分工調整，降低衝突。因為容積移轉法令是來自於中央《都市計畫容積移轉實施辦法》之授權，就法制面論，若中央能就有關環境品質的接受基地規範、容積移轉所衍生之房地產增值價值分配、有效取得公保地等面向，做出較明確規範，將可大幅降低地方政府面對地方議會與利益團體市場之壓力。
最後回到問題的原點，中央政府與地方政府還是需要思考，該如何真正解決公保地問題，彙整手中已有的政策工具，包括如何透過多數地主都想要的都市更新容積獎勵取得公保地？或者是如何將容積移轉與容積移轉政策整合？更或者是已經證實有效[6]且仍有龐大調升潛力的地價稅，如何挹注於公保地取得財源？若能在上述政策方向與工具盤點下，再進行政治影響判斷，或許可以找到一些可能的出路，還公保地主們一個公道！
（作者蔡佳明為OURs都市改革組織理事、學邑工程技術顧問股份有限公司總經理，彭揚凱為OURs都市改革組織秘書長）
[1] 法規規定可移入容積計算公式：接受基地移入之容積=送出基地之土地面積×（申請容積移轉當期送出基地之公告土地現值／申請容積移轉當期接受基地之公告土地現值）×接受基地之容積率。透過換算可得總土地公告現值之原意：（接受基地移入之容積/接收基地之容積率）×申請容積移轉當期接受基地之公告土地現值=送出基地之土地面積×申請容積移轉當期送出基地之公告土地現值。
[2] 法令規定，區徵後與重劃後第一年的公告現值是以平均開發成本為估算基準。整體開發地區土地平均開發成本不僅低於市價、也低於其他地區土地公告現值佔市價水準，因此增值放大效果特別明顯。另外，因為整體新開發地區有大量推案競爭、造市現象，因此推案房價也容易成為區域新高，出售後獲利更大。
[3] 因為相較於古蹟容積移轉制度，公保地容積移轉在程序更簡便、時程更短、且獲利更多。
[4] 容積移轉全代金制度，是郝龍斌擔任市長時通過的重要政策改革，透過國民黨甲級動員條件下，於2014年6月30日通過修正「台北市容積移轉審查許可自治條例」。其目的是要透過政府做莊方式，將容積移轉所獲取的房地產增值漲價歸公，並進一步作為有效補償公保地地主之用。
[5] 主要目的是為避免因對移入基地缺乏規範，導致移入基地面積過小（地小）、面臨道路寬度不足（窄巷）、興建過高樓層（高樓）與量體造成對周邊地區過大衝擊問題，因此規範容積接收基地之面臨道路、最小基地、並依所在區位條件及對公設補充決定可移入容積量。
[6] 台北市因調整公告地價，地價稅稅收從2015的218億、2016年大幅增加至267億，接近增加50億。
無中生有的土地，到底肥了誰？──容積轉移的真相 ｜ 蔡佳明、彭揚凱 ／ 都市改革派 ｜ 獨立評論 https://bit.ly/3bOtwUK
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